中国海警法上路执法权扩容下钓鱼岛火药味渐浓

中国的立法机构全国人民代表大会常务委员会在1月22日通过《中华人民共和国海警法》并于2月1日生效。

这部新法律引发不少中国海上邻国的关注。与中国在海上存在领土争端的日本与菲律宾均针对这项法律提出抗议，美国也对此表示担忧。

美国国务院发言人普赖斯（Ned Price）2月19日表示，中国《海警法》中的条文“强烈暗示了这部法律可能被用来恐吓（中国的）海上邻国”。而中国方面坚称，该法内容符合国际惯例和各国实践。

有专家指出，这部法律在一些关键之处所指有欠明确，给中国当局执法带来模糊空间，且选择在拜登政府甫上台时推出，时机也有些耐人寻味。

钓鱼岛再成焦点

日本是目前对这项法律反对声音最大的国家。《海警法》推出后，中国海警船只多日驶入与日本存在主权争议的钓鱼岛（日本称尖阁诸岛）海域附近，东海形势逐渐紧张。

据日本媒体报道，2月6日、7日，中国海警船连续两日驶入该区域；2月15日，两艘中国海警船在这一海域追赶日本渔船；2月16日与20日，有疑似配有武器的中国海警船驶入该区域内。

根据中国《海警法》，当中国的权利在海上受到“外国组织和个人的不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险时”，中国海警机构有权使用武器。

日本首相菅义伟2月8日表示，完全无法接受中国通过这一法律，称这加剧了东海和南海海域的紧张局势。

在近几年中日关系不断改善的背景下，两国上月在钓鱼岛海域的摩擦似乎有些突然。自2018年以来，中日关系稳定逐渐缓和，中国国家主席习近平的访日行程也早已经过两国高层确认。

悉尼大学亚太防务问题专家袁敬东向BBC中文指出，尽管在安倍政府末期中日关系逐渐稳定，但日本对这片争议海域主权的立场也更为强硬，而中国从未在主权的主权问题上有过动摇，如今这项新法为中国声明自己的权利提供了法律基础，最近的巡航活动是为向外界显示其对这项法律的实践与执行。

英国伦敦大学亚非学院（SOAS）中国研究院院长曾锐生表示，这部法律是在一段时间的酝酿后出台的，但相较于针对日本政府，其推出的时机和近期中国海警的高调行动或许更多是与拜登政府上任有关。

“问题的关键不是这部新法，而是习近平采取的方法，”他说。“习近平对中国的边境问题立场强硬，而《海警法》只是为中国在海事争端上的强硬态度提供一个法律掩护。选择这个时机是为向拜登政府显示，他们需要接受中国采取强硬立场的选择，并重置特朗普时期的对华政策。”

中国与其邻国在东海与南海的领土争议近年来一直僵持不下，时有摩擦发生。专家指出，除了授权使用武力外，这项法律对于其适用范围的界定模糊，令与中国存在领海主权争议的国家感到担忧。

在正式推出的法律条文中，这部法律的适用范围为“中华人民共和国管辖海域及其上空”，但未列明何为“管辖海域”。

而在去年11月公布的《海警法（草案）》中曾提出，所谓“管辖海域”包括：中华人民共和国内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及中华人民共和国管辖的其他海域。但在最终版本中，这一概念被删除。

日本同志社大学国际法教授坂元茂树认为，这部新法明确显示，中国将会在原本根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）本无法行使管辖权的海域进行执法。

“中国拒绝就这一立场进行让步的影响可能是巨大的，”他撰文表示。他还指出，如此下去，中国在南海与越南和菲律宾的冲突“似乎是无法避免的”，且中国还声称可以在东海与日本存在争议的海域行使管辖权。

袁敬东表示，在规定上留有“灰色地带”可以制造一种不确定感，因此可以成为一种威慑或恐吓的手段，以阻止其他方在尚未有明确界定但主权有争议的区域内进行活动。

与此同时，他还指出，这样的模糊处理还可以使得中国在日后采取具体行动时具有“合理的可否认性和灵活性”，而这些行动很难在法律内容上提前确定。

针对一些国家的质疑，中国方面屡次表示，制定《海警法》是中国正常的立法活动，符合国际惯例和各国实践。

袁敬东认为，虽然就法律术语和文本形式而言，这部法律的确可能遵循国际公约，但“问题在于这部法律适用的范围和海上领土空间”。