普里特维·纳拉扬·沙阿研究中心
【导读】2022年3月，全球目光被俄乌战吸引之际，尼泊尔和美国签署了备受争议的“千年挑战计划”协议(MCC)，该协议因含不平等条约，曾引发尼国内抗议。尽管尼官方表示不会成为美军事盟友或加入美“印太战略”，但这一协议对中国的不利影响，仍值得高度注意。
本文从尼泊尔内部视角，解释了为什么该国突然成为中美博弈的前线，并就如何在新的地缘政治格局中谋划尼泊尔外交政策提出建议。作者认为，今天的地缘政治，已经从军事领域更多转向更复杂的经济领域。由于特殊的地理位置，历史上英国殖民者将尼泊尔塑造为中国和英属印度之间的友好“缓冲国”。原本处于附属地位的尼泊尔，近年来因为不满印度干预其内政，开始向中国靠近，参与“一带一路”倡议项目，由此希望摆脱对印依赖关系，在对印谈判中更多获益。而不希望看到中国壮大的美国，正想利用中印矛盾，让印度加入“印太战略”并与中国竞争。这就使身处敏感位置的尼泊尔，成为美国“反华阵线”的潜在前线。面临两边巨大压力，尼泊尔官方都还没形成统一意见。
作者指出，尼泊尔沙阿王朝开国之君的名言——“尼泊尔就是两个大国之间的山药，需要保持均等距离”——至今仍是尼泊尔的外交指导方针。从历史上看，尼泊尔总是从中印良性竞合关系中受益，而中印的“趋同”或“分歧”，对尼泊尔是致命的。因此，一方面，尼泊尔要洞察其强大邻国的政策和它们隐含的利益冲突，如果继续任意打“中国牌”或“印度牌”，注定要危及整个国家；另一方面，尼泊尔内部急需达成国家共识，制定一项平衡的、战略性的外交政策，高度重视与中印保持睦邻友好关系，努力凸显自己的存在感、必要性和重要性。
本文摘译自尼泊尔军队公共关系和信息理事会出版的《团结杂志》（Unity Journal）2022年第1期，原题为《尼泊尔为什么在地缘政治棋局中举足轻重》，由“文化纵横新媒体”编译首发，为便于阅读，文中小标题为编者所加，仅代表作者观点，供诸君参考。
文化纵横新媒体
“国际观察”特稿
尼泊尔为什么
在地缘政治棋局中举足轻重？
Why Nepal Matters in the
Geopolitical Chessboard？
▍一个紧迫问题：尼泊尔地缘地位的历史性转变
在现代尼泊尔成立以后的200年到250年间，从该地域到全世界，地缘政治发生巨变。历史上，由于其地理位置的战略重要性，英国殖民者竭力把尼泊尔变成中国和英属印度之间的友好“缓冲国”，以防范中国。有时，尼泊尔政府和统治者有能力自主制定政策；另一些时候，尼泊尔注定处于地缘战略之中。由于一边是难以到达的山脉，另一边是可以到达的平原，尼泊尔自然会向其南部邻国倾斜。在过去300年里，西方经济政治的中心逐渐转移到亚洲。21世纪，地缘政治出现质变。面对美国和中国等国际角色的参与，以及他们所带来的“一带一路”倡议（BRI）和“千年挑战计划”（Millennium Challenge Corporation，简称MCC）等策略，尼泊尔通过坚持其不结盟政策，来适应两个超级大国的地缘政治利益的压力。
地缘政治视角的转变，让尼泊尔从一个缓冲国转变为一个桥梁国家，从而成为地缘政治棋局中改变游戏规则的骰子。小国，往往容易受到外交政策限制的影响，尼泊尔也注定要在两个邻国之间寻求生存。然而，现在的尼泊尔正慢慢改变，以争取自己的利益。2018年，美国邀请时任尼泊尔外交部长的普拉迪普·库马尔·贾瓦利（Pradeep Kumar Gyawali），与时任美国国务卿的迈克尔·蓬佩奥（Michael Pompeo）举行代表团级会谈。这一举动在尼泊尔的地缘政治中，尤其是在尼泊尔与印度、中国的外交关系中，引发一些波澜。在此背景下，考虑到印-中-美之间的力量平衡、竞争及其对尼泊尔的影响，尼泊尔以中印为中心的外交政策，就变成需要重新讨论的一个议题。未来，国际关系与权力中心的平衡，可能会发生更快变化。作为超级大国的中国、印度和美国之间的利益冲突，从区域地缘战略来看，已经高度凸显。有鉴于此，尼泊尔已成为西方和亚洲强国的地缘政治棋局中一个重要战略区域。
作为内陆国家，尼泊尔的地理位置，无情地剥夺了它在经济、政治和外交关系方面的国际机会。地形不仅限制了加德满都与邻国以外的外部世界的联系，还造成了加德满都作为“附属国”的依赖关系。如今，尼泊尔这个内陆型国家(land lock)正转向四通八达(land link)，这一转变是一个紧迫问题，但尼当局并没有意识到这一点，而是更关注国家内政。如果尼泊尔寻求维护其地缘政治价值，就要认真确定这一议题的优先位置。
重新定义尼泊尔地缘政治形势，第一步是以一种微妙的方式审视尼泊尔的地理。尼泊尔北接中国的青藏高原，经喜马拉雅山脉，从印度到缅甸，再到南亚的广阔平原。某种程度上，尼泊尔就像印度和中国之间的一个梯子，这个梯子向南部邻国印度倾斜。这一地理事实，给尼泊尔的地缘政治带来特殊影响。如果尼泊尔是两个平坦土地之间的桥梁，它可以与双方保持平等或平衡关系。从地理上看，尼泊尔约三分之一的领土是青藏高原的一部分，从人口统计学上看，90%的人口向南倾斜。由于这种结构性匮乏，我们的经济、社会和文化关系进一步南移。特别是受苏古利条约（Sugauli-Treaty，译者注：1816年战败的尼泊尔被迫与英属印度签订的不平等条约）的制约，我们尼泊尔的外交关系变得只依赖南方。虽然尼泊尔正试图把边境和经济关系扩大到北方，但实际上它仍然倾向于南方。复杂的地理游戏，使我国注定要遭受封锁、贸易赤字和政治不稳定等悲惨境遇。从历史上看，我们很难处理这两个邻国之间的尴尬局面。
与此同时，在过去几十年里，中国通过保持全球最大的资本盈余，实现了前所未有的经济增长。尼泊尔准备通过成为“一带一路”的一部分，来加强与中国的关系，这给了尼泊尔克服对南方依赖关系的机会。然而迄今为止，这在实践中仍未取得进展。随着中国逐渐成为一个世界大国，美国的国际政策也开始着力于遏制中国扩张。多年来，美国一直在推进“印太战略”，将美国西海岸至印度西海岸的区域视为其主要影响区域，力图构建一个由美国、印度、澳大利亚和日本组成的四边形。在此背景下，尼泊尔外交部长访问了美国。很明显，美国正试图影响尼泊尔，使其成为该战略的一部分。然而，尼泊尔未能对这些问题形成明确看法。
▍中印之间：尼泊尔对外政策的传统取向
21世纪以来，随着亚洲国家在世界体系中日益强大，美国原以大西洋为中心的外交战略，也在冷战后发生变化。美国前总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）在其第二个任期表示要把重点放在太平洋地区，标志着美国外交政策的转变。与此同时，中国的崛起也撼动了全球地缘政治。当前国际关系的经济战略焦点，在于超级大国美国和中国之间的关系。美国主导着如今的后冷战全球权力结构，而中国寻求改变这一现状。与此同时，印度也自然想要维持喜马拉雅次大陆的现状。其他大国则在变动的权力结构中寻求新的平衡。
尼泊尔统一前，外交政策基本上可分为两类：一类是与曾经统一的尼泊尔内的公国的广泛联系，另一类是与中国和印度的关系。一方面，与尼泊尔境内公国的联系和外交关系，以猜疑和竞争为条件；另一方面，与印度和中国的关系，则以生存战略为基础，这在很大程度上维护了地区稳定，保障了贸易。
到了统一时期，尼泊尔的外交主要以军事原则为指导。这一时期，尼泊尔以军事外交为主，在经济、贸易、国际关系等其他方面的外交很少。尼泊尔沙阿王朝的开国之君普利特维・纳拉扬・沙阿（Prithvi Narayan Shah）提出，“尼泊尔就是两个大国之间的山药，需要保持均等距离”，这至今仍是尼泊尔的外交指导方针。与此同时，尼泊尔对印度不断扩张实力有所不满，向中国提出抗衡印度的建议。1962年中印边界冲突后，加德满都和新德里的关系却又急剧升温。
尼泊尔与印度跨越几个世纪的关系，更多地取决于地理和历史，而不是任何其他因素。历史上两国不仅拥有开放的边界和畅通无阻的人员流动，而且通过婚姻和家庭关系建立了密切联系，这在亚洲是独一无二的。开放的边境是两国深厚信任和友谊的象征。尼泊尔在中国的外交政策中也占据特殊地位。自1955年两国建交以来，中国一直对尼泊尔采取温和政策。双边关系改善后，中国开始在其外交和周边政策中给予尼泊尔重要地位。高调的中国政治、军事、经济或文化代表团，每个月都会抵达加德满都。因为尼泊尔是中国南亚政策的重要组成部分。中国已从尼泊尔获得保证，将坚持“一个中国”原则，承认西藏是中国不可分割的一部分，并确保在其领土上禁止任何反华行动。然而，自印度第一任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)上任以来，出于对中国的担忧，印度对尼泊尔采取了与英国一样的殖民外交政策。为了维护印度安全，印度一直敦促尼泊尔与中国保持距离，也与所有其他国家保持距离。虽然印度一直声称尼泊尔是一个独立国家，但他们从未承认尼泊尔有能力制定与邻国及其他国家的外交政策。
▍中美印之间：尼泊尔从内陆变成“前线”
在全球化世界，地缘政治的回归，让小国在国际体系中更缺乏安全感。一方面，尼泊尔在历史上曾被英国殖民者塑造为中国和英属印度之间的友好“缓冲国”，因此，印度独立后，新的统治者意识到了尼泊尔的地缘政治重要性，立即在1950年写信提出签订和平与友好条约及安全保障问题；另一方面，尽管在边界争端上有一定灵活性，但受地缘政治利益驱动，中国还是在1960年与尼泊尔签署了和平友好条约。
在两大邻国之间，尼泊尔的地缘政治形势，在不断变化的全球环境中变得越来越复杂。由于过去20年的政治发展，尼泊尔已成为国际关系中的一个焦点。联合国、欧洲国家以及邻国中国和印度，都在密切观察尼泊尔动向。在不同的政治治理体系下竞争的中国和印度，都把尼泊尔视为符合其邻国政策的地缘战略要地。1947年英国离开南亚后，对印度有利的力量平衡，几年内逐渐改变。当时处于休眠状态的中国，现在已经拥有强大的影响力。通过在巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国和马尔代夫建设多功能基础设施，中国在印度洋强化了自身影响力。在世界战略舞台上，中国对印度的包围被理解为“珍珠链”（string of pearls）。此外，中国雄心勃勃的基础设施项目，如“一带一路”，不仅出于经济目的，而且也具有战略重要性。目前，亚太地区和喜马拉雅次大陆都在经历一个转型期，即旧地缘政治状态的瓦解，与基于新权力结构的权力平衡的创建。在这个过渡阶段，为了维持现状，阻挡中国扩张，中国的近邻成为重要遏制力量。这就是为什么，处于敏感位置的尼泊尔，已经感受到日益加剧的地缘政治竞争的冲击。
在这种情况下，尼泊尔在地理上已成为美国主导的反华阵线(包括印度和日本)的潜在“前线”。该地区的紧张局势，应被理解为印度维持喜马拉雅地区垄断势力的意图，与美国及其盟友包围中国战略的共同作用的结果。然而，印度想把尼泊尔变成其独占势力范围的意图失败了，以至于印度采取直接干预手段(如封锁)，结果适得其反，迫使尼泊尔投向中国。
印度对邻国在安全问题上的猜疑态度，是英国殖民主义在印度外交政策中的残余。换句话说，印度一直认为，对邻国内政的严密关切，有助于确保自己对该区域的掌控。印度还停留在半个世纪前尼赫鲁时期的“喜马拉雅边境政策”（Himalayan Frontiers Policy）理论中。该理论认为，喜马拉雅山是其盾牌。过去几年，中印贸易关系不断发展，中国正尽可能地与印度拉近距离。中印贸易的年度总额已达750亿，但上世纪60年代对中国的战时心态，在印度外交政策思维中仍占主导地位，因此，看到尼泊尔与中国接近，印度并不高兴。而不希望看到中国壮大的美国，正想让印度与中国竞争，印度似乎也在顺应美国愿望。因此，作为中印关系的战略中心，尼泊尔正努力以新的方式发展，也面临着新的机遇和挑战。在不久的将来，美中之间可能的对抗，已不可避免，中印长期对抗也不可避免。在这样一个全球战略领域，尼泊尔迫切需要达成国家共识，制定一项平衡的、战略性的外交政策。
作为近邻，无论印度和中国这两个国家是走向趋同，还是走向分歧，尼泊尔都在经历地缘政治对抗的影响。变革之下，中国和印度本质上是在竞争成为亚洲大陆上的最大政治力量。印度人认为，中国不久前在剥夺核供应国集团（NSG）成员资格方面的不合作行为，是一种敌对行为。作为回应，印度也站在美国一边，支持海牙国际法院在南海问题上对中国的裁决。印度正在印度洋和波斯湾加强其海上军事活动，并一直在南海与越南、菲律宾、日本、斯里兰卡和澳大利亚等国家开展联合军演。与此同时，中国正与巴基斯坦、缅甸等与印度关系不佳的国家加强关系，这里面也包括被印度非正式封锁的尼泊尔。近十年来，中国新的经济繁荣，“一带一路”倡议下的海上丝绸之路，都极大改变了南亚地缘政治格局。
孟中印缅经济走廊（BCIM Economic Corridor）是中印之间的重要伙伴关系，被中国称为“南方丝绸之路”，该走廊的发展和扩张受到了阻碍。由于中巴关系的加强以及“一带一路”内的经济走廊，中印巴关系开始紧张。同样，根据尼泊尔提出的三边合作理念，另一个次区域组织孟加拉国、不丹、印度和尼泊尔(BBIN)成立。在印度和中国提供的经济援助、人道主义救济和多边外交方面，地缘政治已经走到最前沿。去年灾难性地震后，大量国际援助的到来，不仅仅是因为尼泊尔的迫切需要及其盟友的人道主义情绪，而且有着地缘政治原因。如果我们看看迄今为止的事态发展，尼泊尔已经从中印良性竞合关系中受益，而中印的“趋同”或“分歧”，对尼泊尔来说是致命的。因此，尼泊尔有必要奉行高度重视与中印保持睦邻友好关系的外交政策。此外，尼泊尔应努力凸显自己的存在感、必要性和重要性，即使在它们的相互关系中也是如此。
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▍结论和建议：尼泊尔今后到底打什么牌？
在美国“千年挑战计划”(MCC)和中国“一带一路”之间，尼泊尔面临的压力，是通过坚持不结盟政策来适应这两个超级大国的地缘政治利益。今天，发达国家已远远超越只在地理和政治上理解地缘政治关系的传统。今天的地缘政治，正演变成不同的外国投资和资源共享模式，使得尼泊尔这样资源丰富的国家备受关注。在整体地缘政治上，无论尼泊尔与中国或印度的关系怎么样，都会影响到另一个国家。而且，由于其地理位置，尼泊尔不能远离“系统性”地缘政治的影响。也就是说，中国或印度在尼泊尔的极端影响，也影响到另一个国家。因此不能孤立看待尼泊尔与中国、印度的关系。如果印度与南亚小国的关系不友好，后者将自动转向中国。因为中国日益增长的全球影响力，是有目共睹的。
在过去几十年中，国际关系环境在区域和全球层面都发生了巨变。范式已经从地缘政治安全问题，转变为经济和社会保障问题。国家、组织之间基于双赢的经济相互依存，正在成为世界政治中新的可持续价值观。欧美右翼民族主义的急剧高涨，已经触动尼泊尔。尼泊尔需要认识到其强大邻国的政策和它们隐含的战略，因为政策并不是凭空产生的，隐藏的机制和利益总是存在的。如果我们在分析它们的政策时不够慎重，继续对两国分别打“中国牌”或“印度牌”，注定要危及我们整个国家。
2010年以后的这些年，尼泊尔似乎在追求与邻国保持同等的距离，但地理和文化，让尼泊尔与新德里比与北京走得更近。近来，尼泊尔认识到印度一直在干涉其国内事务，加德满都慢慢开始与北京发展关系。在这种情况下，为了维护主权身份，尼泊尔政府有义务平衡与南北双方的关系。等距策略，成为尼泊尔外交政策的主要基础。
鉴于尼泊尔与印度在语言上的深刻相似性、社会和宗教上的亲和性、地理位置相近的古老纽带等因素，尼泊尔与中国新建立的贸易和经济联系，绝不能超过尼印关系。这主要是因为，尼泊尔和印度之间的人与人关系，比中国方面的接触更为重要。在印度，有人说尼泊尔和印度是Roti & Beti ka rista(面包和女儿的关系)。尼泊尔和中国的关系，则是由公元前638年尺尊公主与吐蕃赞普松赞干布的婚姻奠基的(译者注：尺尊公主又称赤真公主，是吐蕃神话传说中，吐藩附属国、今尼泊尔境内古国尼婆罗的公主)。然而，陈词滥调或过于闻名的历史关系，实际上无法决定两国之间的当代关系。外交平衡策略是尼泊尔历届政府都擅长的历史策略，无论是皇室、民主党还是共产党。为了从印度那里获得更多利益，尼泊尔通常享有打“中国牌”的特权——向北京倾斜是获得印度青睐的精明方式。虽然过去这种极其聪明的方法常常奏效，但随着权力平衡的逐渐转变，中印冲突的可能性在增加，这种策略可能会面临新的考验。可以得出这样的结论：地理关系，应根据语境作相应的平衡，平衡并不意味着绝对的“平等”。在意识形态上，作为冷战时期小国策略的“等距”，在当今的多极世界，似乎已是一个过时想法。尽管如此，尼泊尔仍通过不同手段，包括三边主义的提议，继续表达其对等距政策的承诺。
事实证明，尼泊尔处于地缘政治的复杂性中，因此，有必要就如何把尼泊尔的地理位置转化为机遇，从而实现利益最大化，达成全国共识。有迹象表明，尼泊尔参与中国的“一带一路”倡议项目，印度不仅拒绝加入，而且参与美国的印太战略，加上尼泊尔与美国“千年挑战计划”(MCC)的关系，这些因素都会使尼泊尔的地缘政治局势复杂化。
尼泊尔是否会加入印太战略，尼泊尔的立场是什么，为什么是“一带一路”，为什么要进行联合军事演习，所有这些问题都有一个切实可行的答案——细致的外交(Meticulous Diplomacy)。中立，并不是尼泊尔在当前环境下需要的外交政策，尼泊尔应努力尝试在美国和中国各自的倡议项目之间，保持等距和不结盟政策，来实施细致外交。这意味着，尼泊尔要根据不断变化的地缘政治环境，来改变政策方针。关于“千年挑战计划”(MCC)，在迈出任何一步之前，尼泊尔应寻求建立一个细致外交的战略基础。
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