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2021年，通过强制报告发现的侵害未成年人案件有1657件，这一数据是2018年的三倍多。
最高检第九检察厅第二办案组组长李薇：总体来看，这项制度的社会知晓度还不高，以校园性侵案件为例，通过强制报告制度发现的占比为10%。
南方周末记者梳理发现，未履行强制报告义务的公职人员，大多受到党纪和政务处分，被追究刑责的并不多。本文首发于南方周末 未经授权 不得转载
文｜南方周末记者 韩谦
责任编辑｜钱昊平
在湖南泸溪县，一所小学的两名老师在2001-2020年间先后强奸了9名未成年女性，其中8名是未满14周岁幼女。
侵害行为原本有机会被制止。2017年时，就有学生家长向学校校长、副校长反映这两名教师的猥亵儿童行为。接到举报后，两位领导未调查核实,也未向公安机关报案。案发后，他们被判渎职罪。
这是最高检在2021年5月发布的一起关于强制报告制度的典型案件。2022年3月8日，在十三届全国人大五次会议上，最高检检察长张军作的最高检工作报告指出，2021年，各级检察机关通过强制报告办理侵害未成年人案件1657件,对未履行报告义务的促整改、追责459件。
所谓强制报告，是指相关人员发现未成年人遭受或疑似遭受不法侵害的线索时，应当立即向公安机关报案或举报。未履行义务者，则应受到处罚。
2020年5月，最高检等9部门联合发布关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（以下简称“意见”），规定报告人包括国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及学校、医院、旅馆等与未成年人密切相关的行业工作人员。随后，在修订未成年人保护法时，强制报告制度纳入其中，上升为法律规定。
长期关注妇女儿童权益保护的北京源众家庭与社区发展服务中心负责人李莹认为，近两年来，关于强制报告制度的法律规制得到较大完善，目前更大的挑战在于，如何在实践中加强执法，并在后续有更多社会支持力量介入，让受侵害的未成年人得到保护，“不是报告了就完了，更重要的是报告后如何处理”。
和预期有差距
在较早进行未成年人强制报告探索的浙江杭州，报告制度的确立缘起一起强奸幼女案。
2017年7月，一名男子带着一女童到杭州萧山区一家医院就诊，女童下身流血。男子自称女童父亲，说孩子玩耍时不小心弄伤自己。对女童检查后，医生怀疑伤害来自性侵，随即报警。事后调查显示，男子是女童家的邻居，已经性侵女童一年。
2018年4月25日，萧山区检察院联合当地公安、卫生等部门建立了侵害未成年人案件强制报告制度，要求医疗机构及其工作人员在工作中发现未成年人遭受或疑似遭受强奸、猥亵、虐待时，应向公安机关报案。2018年8月，杭州市检察院与市公安局、教育局等联合出台针对侵害未成年人案件的强制报告制度。
此前，强制报告也出现在一些法律法规中。2013年最高法、最高检、公安部、司法部发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》,就有强制报告的规定。2016年3月1日起施行的反家暴法也规定，学校、医疗机构、居委会、社工机构等在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或疑似遭受家暴的，应向公安机关报案。
李莹告诉南方周末记者，在她的观察中，由于反家暴法对强制报告的规定不清晰，对报告的责任主体、报告内容、受理的部门等没有明确规定，实践情况并不理想。
与此同时，侵害未成年人犯罪的案件数量则呈上升趋势。根据历年最高检工作报告的数据，2017年至2019年，检察机关起诉的这类犯罪分别为4.76万人、5.07万人、6.29万人。
2022年3月2日，在“女童保护”基金举办的论坛上，最高检第九检察厅第二办案组组长李薇介绍，2021年，通过强制报告发现的侵害未成年人案件有1657件。这一数据是2018年的三倍多。
这和预期仍有差距。李薇表示，总体来看，这项制度的社会知晓度还不高，以校园性侵案件为例，通过强制报告制度发现的占比为10%。
2020年10月9日，“关爱女童，护苗成长”保护女童人身权益专题教育活动在广州市万顷沙小学举行。 （人民视觉/图）
影响报告意愿的因素
2020年末，意见施行后，北京慈幼儿童福利研究中心到云南、湖南等省调研发现，很多村和社区都已设立“儿童主任”这一岗位，70%的儿童主任、27%的社工接受过强制报告相关培训；医生、老师和警察群体则较少听说过强制报告制度，基本没接受过培训。
该中心高级分析员张央告诉南方周末记者，调研的城市和研究中心有长期项目合作，儿童保护素养高于全国平均水平，全国的强制报告制度普及率可能会更低。“但从纵向时间轴上对比，近两年这一制度还是得到了很大推广。”张央说。
各地实践中，也探索了不同的推广模式。宾馆是未成年人性侵事件的高发地。在内蒙古赤峰市林西县，宾馆前台都摆放着“禁止未成年人无监护人陪同单独入住”的警示牌，旅馆经营者与工作人员要签署接纳未成年人入住责任状和承诺书。
在山东高密，检察机关注意到农村未成年人犯罪时有发生、保护力量相对薄弱，陆续在全市866个村设立未成年人工作站，选聘村妇联主任、儿童主任、村民等担任志愿者。
长期关注未成年人权益保护的全国人大代表、律师方燕认为，除了强制报告制度的普及率不高，传统社会观念中“多一事不如少一事”、怕惹麻烦的心态也造成了报告意愿不强。另外，对于发生在家庭内部的虐待、侵害未成年人行为，也有人认为这是家务事，外人不好干预。
一份针对杭州部分小学老师的调研中，26%的老师发现未成年人受到家暴、虐待、性侵的情况会选择报警，80%的老师认为报告上级主管部门、报警会扩大事态的严重性，不利于儿童成长。这是杭州市检察院检察官叶玉秋等人在2018年发表的论文中提供的数据。
方燕还指出，对报告者的隐私保护程度也影响着他们报告意愿。
在她了解的一个案例中，一名医生发现未成年人疑似被侵害后报警，警方随后到医院调查情况，处理过程引发了医生的担忧，“警方询问态度很像是在审问犯罪嫌疑人，整个过程也没有保护她的隐私，导致她担心被报复”。方燕曾试图通过检察机关和这名医生交流，进行调研，也遭到拒绝。
线上举报平台在一定程度上缓解了这种担忧。2020年7月，重庆上线了一个强制报告App，举报线索上传后，由公安机关统一受理，严格保密，会在3日内回复报告人、3个月内回复处理过程或结果。
在浙江湖州开发的一套智能系统中，当有成年人带未成年人入住旅馆，前台在查验中发现双方非亲属关系时，系统会立即向警方发出预警。
追责规定模糊
自2020年意见施行后，各地陆续发布未履行报告义务而被追责的案例。
南方周末记者梳理发现，除湖南泸溪县那两名校领导被判渎职罪外，鲜见因未履行报告义务而被判刑的案例。未履行强制报告义务的公职人员，大多受到党纪和政务处分。
上海青浦区一所学校校长、党委书记在得知学生被性侵后没有报告，后被撤销党内职务，受到政务撤职、专业技术岗位等级降为9级的处分。
杭州一名14岁女孩两次被学校保安猥亵。她告诉老师后，老师和学生家属、保安私下签订赔偿协议，女孩后来自己报案。老师因知情不报，被暂停评先评优、提职晋级资格。
另一些案件中，检察机关通过制发检察建议进行监督纠正。2021年2月，重庆渝中区一家酒店的服务员接到14岁女孩被性侵的求助后没有报警，检察官向重庆公安局渝中分局发出检察建议,让其监督酒店落实强制报告义务。
方燕认为，虽然“意见”和未成年人保护法都规定了对负有报告义务的单位及工作人员履行不当的进行追责，但相关规定仍然模糊和笼统。目前，对不具备公职身份的强制报告义务人没有具体的法律规制进行追责。在她看来，这样的处罚力度并不足以让制度“长出牙齿”，实现对报告人在实践中的“强制性”。
山东大学法学院博士杨志超曾梳理，在美国，多数州都将未报告行为定性为轻罪，部分州对于未报告导致严重后果或多次违反报告义务的行为规定为重罪。此外，有些地区还规定相应未报告人需承担民事赔偿责任。
澳大利亚各州法律均规定未能履行强制报告义务者将受到从1000澳元至2.2万澳元不等的处罚，部分州的法律规定可处以监禁。中国台湾地区也规定，报告主体没有尽到通报责任的，处新台币6000元以上3万元以下罚款。
杭州市检察院检察官叶玉秋等人在论文中建议，在教师法、执业医师法等职业立法中规定，对未能履行强制报告义务的主体予以罚款、吊销营业执照等行政处罚。另外，可以在刑法中设定相关的刑事责任，适用缓刑、罚金刑。
方燕也提出了类似建议。她认为，可以在刑法中增设“侵害未成年人案件知情不报罪”，避免出现打击盲区，以及因无准确罪名而产生司法实践混乱定罪的局面。
报告之后
强制报告制度在立法上越来越完善，在李莹看来，目前更需要关注的问题在于，如何把这一制度执行好，“报告后，如果还是没有办法帮助孩子，那报告的意义在哪？”
张央调研发现，实践中，社工和基层民警间常会存在严重的分歧。曾有一名孩子被奶奶在公园殴打，这一信息由邻居传达给社工，社工核实后认为孩子被家暴，向派出所报案，但派出所拒不出警。最后，社工组织联合街道办、妇联等部门，介入这个家庭。由于参与的部门没有执法权，导致这家人在不久后搬离小区，社工也无法联系上这个家庭。
在张央看来，应当调整侵害未成年人事件的受理标准。有人报案，民警上门后会判断严重程度和复杂程度，如果无法进入司法程序，警察也需要对实行暴力行为的家长或成年人出示告诫书，进行治安处罚或口头警告、批评教育。
民政部政策研究中心副研究员徐富海在2020年撰文指出，中国强制报告制度建设中，由最高检牵头，强调了儿童保护的司法部分，但进入司法的毕竟是少数，大部分儿童保护的内容需在进入司法前解决，这就需要建立家庭和社区支持政策。
徐富海介绍，在英国，发生涉儿童的诉讼后，儿童社会福利机构必定介入，不仅为儿童提供服务，还为家事法庭提供相关咨询和后期回访数据，再结合法官亲自对儿童的回访，确保对儿童权益的保护。在美国抑或其他国家的强制报告制度，都不仅针对虐童行为发生时的报告行为，还包括了虐童行为发生后的调查、取证、处理和委托监护等流程。
张央也认为，强制报告的核心应当是让未成年人得到更好的保护，如果报告后，后续心理咨询、法律救援等服务不到位，也会反过来削减报告人的报告意愿，“没有好结果，就会认为没必要再报告了”。
2016年，李莹曾在湖南常德参与家暴行为强制报告制度的试点工作。当时，有社区报告有个孩子的父亲不知去向，母亲有吸毒史，常留孩子一人在家。
在当时成立的反家暴专家小组集合了公安、民政等相关部门负责人、行业专家等，经小组开会讨论，认为母亲无法行使监护人的职责，要撤销母亲的监护权，转由救助站进行监护。由于各部门都参与了这一事件的讨论，问题很快得到了解决。
李莹认为，报告后的儿童保护工作，也可以由相关部门组织召开联席会议，多机构联动开展，“把社会组织联合起来，更好地提供专业性服务”。