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反恐应“适可而止”
美国应学会与恐怖主义共存
作者：丹尼尔·拜曼（Daniel Byman）
译者：陈思翰
法意导言
“为国家者，见恶如农夫之务去草焉”，自古及今，保障共同体安全是主权者的使命，而斩草除根是应对隐患的普遍准则。世纪之初的“9·11”事件，使得保障国土安全上升为美国政治要务，旨在扫穴犁庭的“全球反恐战争”则一度令中东烽烟四起。但这场美国发动的二十年漫长战争，却以仓促撤军的方式草草收束，如何看待美国反恐政策的功过得失，现代主权国家在恐怖主义风险治理中如何行动，由此成为一个兼具政策和政治、实然与应然意义的问题。乔治敦大学教授丹尼尔·拜曼（Daniel Byman）思考反恐议题多年，在发表于《外交事务》（Foreign Affairs）2021年9/10月刊的《“足够好”政策：如何与恐怖主义共存》（The Good Enough Doctrine: Learning to Live with Terrorism）一文中提出“适可而止”的有限反恐战略，强调以保障本土安全而非铲除极端组织为目的，运用情报、军事、安检等手段综合遏制恐怖活动，将其降解为常态化的可控风险，以便将注意力移转至中美关系等议题。尽管文中对恐怖主义兴盛与美国中东政策的深层因果关联欲言又止，保境安民的退避心态也同超级大国地位略显失调，但“如何与风险共存”仍是复杂社会治理的重要视角。
“9·11”袭击以来的二十年间，美国反恐政策成果卓著但也经历惨败。就胜利而言，各类“圣战”组织，如“基地”和“伊斯兰国”，势力早已今不如昔，美国也再未遭遇“9·11”式的灾难恐袭，美国反恐官员们或深或浅的忧惧终究没有成真。随着恐怖主义议题重要性的下降，拜登总统将注意力转向中国、气候变化和其他议题，甚至将美军从阿富汗撤出，以逐步结束这些所谓的“无尽战争”（forever wars）。
但与此同时，“9·11”后的美国曾以反恐为名推行了一系列雄心万丈的对外政策，包括干预中东国家政体变革、寻求赢得全球各地穆斯林群体善意等，但这些政策多以失败告终，乃至适得其反。即使“基地”组织和“伊斯兰国”相较其极盛时期大为衰弱，它们在巨大压力之下顽强存续，尽管在实际控制上有时力不从心，其影响范围从2001年以来也是有增无减。时至今日，许多其他国家仍然面临严重的恐怖主义威胁，“基地”组织、“伊斯兰国”以及他们形形色色的附庸与同盟仍在世界各地的内战中活跃。
与决定性胜利不同，美国当下在反恐中似乎追求的是一个更具切近可行的目标：足够好（good enough）。这种思路认为，即使“圣战”恐怖主义或许无法被永久彻底消灭，或者说这样做的成本过高，恐怖主义仍然可以被打击削弱，以至其无法对美国人的生命安全和日常生活构成威胁和扰乱。美国政府对于旨在全面改造他国社会的大规模镇压行动日渐生疑，近三届政府（奥巴马、特朗普和拜登）都致力于将圣战组织遏制在虚弱和失衡的状态下。通过情报搜集、军事行动和本土安保措施，三届政府都大体成功地“御敌于国门之外”（keep the fight over there）。在很大程度上，美国自身已经被隔离在威胁之外。“圣战”主义仍在海外活跃，且短时间内不会消失，但美国的现行反恐政策在政治上是可行且相对有效的，这种“除恶无须尽”的政策（good-enough doctrine），本身已经足够好了（is good enough）。
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事实上，“基地”、“伊斯兰国”等“圣战”组织的威胁严重与否，取决于你身在何处。新美国基金会（New America）的智库数据显示，“9·11”以来的圣战袭击中，在本土丧生的美国人共有107名，其中超过半数在2016年佛罗里达奥兰多（Orlando）泡斯夜总会（Pulse nightclub）枪击案中遇难，凶手奥马尔·马丁（Omar Mateen）在横冲直闯时宣称效忠“伊斯兰国”。与之对比鲜明的是，欧洲遭受的同类暴力事件远多于美国。仅仅在2015年巴黎的一个恐怖之夜，“伊斯兰国”的自杀式袭击者和枪手就在一系列有协作的攻击中造成130人死亡。由于更严格的控枪政策等因素，欧洲的刀具刺杀案件和其他低伤亡袭击也远较美国为多。而当“伊斯兰国”的势力衰落后，欧美两地恐怖袭击的频度则出现了反转。2019年12月，一名与阿拉伯半岛“基地”组织有关联的沙特学生在佛罗里达的美国海军基地杀害了三名水手，此后至今美国没有遭遇“圣战”袭击，而欧洲在2016年的恐袭高峰期过去之后，遭受的伤亡大为减少。
相比于“9·11”之后“圣战”组织大为活跃的非洲、中东和南亚，欧美的恐袭数据显得轻微。“基地”组织存在于阿富汗、阿尔及利亚、孟加拉国、埃及、印度、伊朗、利比亚、马里、巴基斯坦、沙特阿拉伯、索马里、叙利亚、突尼斯、土耳其和也门等国；“伊斯兰国”在此之外还在喀麦隆、乍得、伊拉克、莫桑比克、尼日利亚和俄罗斯活动。上述许多国家深陷内战，“圣战”组织则通常是其中的活跃势力，这些冲突的死亡人数成百上千、难以计量。
美国本土保持安全的一个重要因素是国内的穆斯林群体。“9·11”之后，美国官方曾担忧美国国内愤懑的穆斯林群体将成为窝藏“基地”组织同情者和潜伏者的温床。2003年，时任联邦调查局（FBI）局长穆勒（Robert Mueller）警告称，美国“最大的威胁来自国内我们尚未能侦知识别的‘基地’组织支部”。然而这种担忧最终被证明为空穴来风，与欧洲穆斯林相比，美国穆斯林更好地融入了社会。事实上，他们的平均教育水准和收入水平等同乃至高于非穆斯林群体。即使少数人试图前往海外加入“伊斯兰国”，其比例相较欧洲穆斯林也远为有限。更重要的是，美国穆斯林与执法部门和联邦调查局密切合作，令极端组织的支部或个人难以组织策划行动。
“圣战”运动也受限于诸多弱点而无法充分施展其袭击能力。即使在“基地”组织实力如日中天时，该组织力图领导的运动也有着多个彼此矛盾的目标：它究竟应当优先打击外来入侵者、颠覆所谓的中东“叛教”政权，还是向美国发动战争？这些分歧在今日更加明晰，不同派别的争讼议题包括是否应当以及应在何时建立伊斯兰国、如何对待不信教者以及不够虔诚的信徒、哪一个敌人为首要目标，以及谁是这场运动的领袖。在伊拉克，这些纷争使得一部分“圣战者”谴责“基地”组织；在叙利亚，“伊斯兰国”乘隙而起，引发了一场“圣战者”的内战。
恐怖分子庇护所的丧失
同时，当下的“圣战”运动还欠缺“9·11”事件前夕的庇护所。在那时，超过一万人前往塔利班治下的阿富汗，进入“基地”组织和其他武装组织运营的训练场。作为一种团结性力量，这个安全的庇护所令“基地”组织如虎添翼，使得其领导人能够收揽全球各地的“圣战”组织和个人，将其训练为战士并传授统一的教义，并对拥有特殊语言技能或潜质的人给予额外培训。
今天，“圣战”运动尝试构建多个小型的庇护所，但并无任何一处在有效性上能够同“9·11”事件之前的阿富汗相提并论。“基地”、“伊斯兰国”及其分支以及其他“圣战”组织分散于伊斯兰世界的各大战场，这固然使得成员们学会使用武器，也锻造了强大的组织，但同时也令这些组织主要专注于内战而非国际恐怖主义。因此，现在的“圣战”者并未得到与前辈成员同等程度的训练，组织首领也经常将地方冲突而非对外袭击中最重要的任务派给最精干的当地力量和外国成员。例如，叙利亚内战期间超过4万外国人加入“伊斯兰国”，其中大部分忙于保卫伊拉克和叙利亚的哈里发，在策划海外恐怖活动方面并无行动。
不仅如此，美国及其盟友对各大附庸组织施加了巨大压力，时常迫使它们从母组织中分离。叙利亚是十年来“圣战”运动最重要的战场，当地的“努斯拉阵线”（al-Nusra Front）则是“伊斯兰国”的分支，在2016年，“努斯拉阵线”却公开宣布与“基地”组织划清界限，其领导人约拉尼（Abu Mohammad al-Julani）宣布该组织不会攻击美国和欧洲。对于“基地”组织而言，这是一次巨大的军事挫败和更为重大的声望打击，威胁到其坐拥“圣战”运动头把交椅的领导地位。
伊朗是另一个相对安全的“基地”组织庇护所，据美国国务院（U.S. State Department）2020年的反恐年度报告，“9·11”事件以来，伊朗政府“始终允许‘基地’组织的一个分支网络在伊朗活动，将资金和人员送到阿富汗和叙利亚的战场上，并容许其成员在伊朗境内居留”。由于伊朗防空系统运转有效且美国政府希望避免同伊朗发生更大范围的冲突，美国并未对“基地”组织采取无人机或其他直接的打击方式，使其在事实上获得一定程度的保护，但这一组织仍然必须面临在该国发生的其他反恐行动。美国情报官员曾在接受《纽约时报》采访时透露，2020年以色列在美国指令下袭击铲除了居住在伊朗的“基地”组织高层马斯里（Abu Muhammad al-Masri）。
伊朗政府本身也对国内“基地”组织实施了许多限制。美军缴获的“基地”组织文件显示，该组织的一些成员在“9·11”事件后出于绝望才移居伊朗，该组织与伊朗政府的关系中一直不无敌意和猜疑。在大部分时间里，“基地”组织成员经常被伊朗视为俘虏，或者至少是潜在的议价筹码，因而在伊朗绝无宾至如归之感。此外，什叶派的伊朗在逊尼派圣战者中不受欢迎，公开同伊朗的关系并不利于“基地”组织。不以伊朗为庇护所的“伊斯兰国”，便支持袭击伊朗并批评“基地”组织与该国的联系。
美国从阿富汗撤军，意味着“基地”组织在阿富汗重获部分行动自由。正如“9·11”之前，塔利班可能再次支持或容忍“基地”组织的核心领导层存在，并允许该组织在境内训练、策划和招募人员。另一种可能是，塔利班只与“基地”组织合作，打击他们在阿富汗的共同敌人，但反对更广泛的国际恐怖主义行动。目前尚不清楚哪些阿富汗塔利班领导人支持对美国的直接攻击。即使是在“9·11之前”，塔利班的核心支持者内部似乎也并非都赞成攻击美国，即使他们并未阻止袭击事件发生。
此外，美国从阿富汗撤军并未削弱其影响当地局势的能力，经济制裁和多边施压等足以影响塔利班行为的外交选项仍然保留在美国政府手中。美国还在推进一系列军事基地和军事准入协议，以便美军在全部撤离后仍然保有打击阿富汗和巴基斯坦境内目标的能力。这些安排无法等同于美国在阿富汗的直接存在，但它们至少能够使“基地”组织难以在该国随心所欲地策划经营大型训练营地。简言之，尽管美国撤军无疑是“基地”组织的胜利，但胜利成果的大小尚难定论。
除了地理意义上的庇护所，“圣战”者也经常利用线上的虚拟庇护所。然而，对于他们而言，即使网络也不如往日安全。“基地”组织在“9·11”事件后的多年以来，利用电子邮件、聊天室和网站完成联络追随者、宣传乃至行动指挥等活动。“伊斯兰国”则技高一筹（on steroids），善于利用 Facebook、Twitter和 Youtube 等平台广泛招募和宣传，当他们在叙利亚内战期间重新崛起，拍摄斩首视频、发布劫持信息并利用其他社交媒体成功开展宣传，让全世界的“圣战”极端分子兴奋不已时，技术似乎成为恐怖分子的帮凶。但在今天情势已变：尽管“圣战”组织仍然活跃在主流平台上，但互联网公司已经开始删除相关内容并对传播用户进行封禁。各国政府也在积极监控与恐怖分子相关的账号，以识别其追随者并挫败潜在的阴谋。对于潜在恐怖分子而言，社交媒体已非法外逍遥之地。
情报与军事行动
经过多年的宏图规划，美国制定了一套旨在削弱外国“圣战”分子同时保护美国本土的政策。这些政策中最重要但最不受欢迎的，或许是美国领导的旨在打击恐怖组织的全球情报活动。在“9·11”之后，美国与100多个国家发展或扩大了安全伙伴关系。派驻全球各地的情报机构拥有充足人力、法律权威、语言技能和其他重要资源来监视、瓦解和逮捕可疑的恐怖分子。时至今日，那些“圣战”分子在试图建立组织、招募新成员、筹集资金或以其他方式准备袭击时，会发现自己面临追捕。而如果“圣战”分子之间试图跨境交流、分享资金或以其他方式合作，在一个国家被发现后往往会导致其在另一个国家被联动逮捕。就美国情报机构而言，他们分享相关信息，督促合作伙伴采取行动，并在通过这些联合行动获得新的信息，以此循环往复。
而在一些政府力量薄弱，无法有效开展情报合作的国家，美国使用无人机、空袭以及特种部队突袭的方式攻击“基地”组织、“伊斯兰国”和相关组织。在巴基斯坦等国，美国获得当地政府许可后开展一些行动，而在索马里、也门等地，美国也根据当地缺乏有效政府的情况直接行动。除了“基地”组织领导人拉登（Osama bin Laden）之外，美国及其盟友还击毙了“基地”组织在阿拉伯半岛的领导人乌海希（Nasir al-Wuhayshi）、英语宣传工作的主要负责人奥拉基（Anwar al-Awlaki）和加达恩（Adam Gadahn），“基地”组织南亚负责人卡什米里（Ilyas Kashmiri），以及在西方国家实施袭击行动的重要人物，如劳夫（Rashid Rauf）和索马利（Saleh al-Somali）。美国及其盟友还暗杀了“基地”组织在也门的新领导人雷米（Qasim al-Raymi）、该组织北非分部的负责人德罗克戴尔（Abdelmalek Droukdel），以及其在叙利亚的非官方分支机构的领导人，他被称为卡萨姆（Abu al-Qassam）。美国对“伊斯兰国”也运用类似的策略，在2019年杀死了自称哈里发的巴格达迪（Abu Bakr al-Baghdadi）和许多其他领导人。
当然，这样的努力并不能结束恐怖主义，而且经常因交火伤及无辜。然而，这样可以有效地削弱“圣战”组织。斩首式袭击造成恐怖组织的内乱，而且许多恐怖组织没有足够的后备领导人，这使得他们很难替补有经验的指挥官。
在个别领导人的损失之外，对无人机袭击和特种部队突袭的持续恐惧也阻碍了恐怖组织的有效运作。组织成员为避免被侦知而不能大量聚集，所以大型训练营地很难维持。如果团体间彼此交流，他们也有被跟踪的风险，而孤立和分散的组织将难以协调乃至陷入分裂。各大分支可能违抗高层领导，乃至彼此内讧，高层领导也则因缺失沟通能力而失去影响力。2010年底爆发的“阿拉伯之春”抗议活动是阿拉伯世界一代人中最重要的事件，“基地”组织迁延数周才发表评论。相比之下，阿拉伯世界的反对派在社交媒体上不断抛出即时观点。在叙利亚内战最激烈的时候，作为拉登继任者的艾曼·扎瓦希里（Ayman al-Zawahiri）却与外界长期隔绝，这促使努斯拉阵线领导人约拉尼和其他附属成员与核心组织保持距离。就“伊斯兰国”而言，无论是在战场上还是在宣传工作中，它都力图保持活跃，但也已然削弱。美国的压力迫使该组织的领导人东躲西藏，令他们难以协调和指导全球行动。
美国所采取的记录恐怖分子行踪、共享数据库和严格边境管理等措施也使恐怖分子更难渗透到美国。“9·11”之后，联邦调查局开展了一场意义深远、延续至今的行动：在美国领土上识别、瓦解和逮捕潜在的恐怖分子。一些恐怖主义阴谋原本就难以实现，但如果没有政府干预，另一些或许已经噩梦成真。保持警惕的公民和执法人员也抓获许多潜在的恐怖分子。例如，2007年警方挫败了一起爆破迪克斯堡（Fort Dix）军事设施的阴谋，当时“圣战”分子前往一家电路城（Circuit City）数码商店，将VHS录像带转为DVD视频，视频内容为他们开枪射击并高呼“真主至大”，负责转录的商店员工联系了执法部门。与过去几十年相比，潜在“圣战”分子的旅行也变得更加困难。与1990年代不同的是，潜在的恐怖分子无法前往阿富汗等庇护所受训，那样被发现和逮捕的风险很高。许多西方国家出身的“圣战”分子缺乏训练，因此危险性大大降低。
本土安全措施
要理解这些反恐措施的累积效应，最好的方式是思想实验：考虑“基地”组织或其他“圣战”组织在试图重新实施类似“9·11”的大规模恐怖袭击时将面临的困难。“基地”组织于1998年底或1999年初开始计划从阿富汗和巴基斯坦的基地发动袭击，该组织在那里拥有深厚的网络以及当地政府的支持。在获得拉登的批准后，经验丰富的骨干“圣战”分子和这次袭击的总策划者哈立德·穆罕默德（Khalid Sheikh Mohammed）于 1999年开始招募成员。穆罕默德最初试图大量招募老兵，但他们因缺乏在西方国家的生活经验而不适合于领导此次行动。“基地”组织领导人最终将在德国生活过几年的穆罕默德·阿塔（Mohammed Atta）认定为理想的组织者。在他1999年前往阿富汗之后，“基地”指挥官们尤其注意到他流利的英语、宗教狂热和在西方国家游刃有余的行动能力。
劫机者在阿富汗为行动做准备，包括学习劫持飞机和解除空警的武装。一群策划者于 2000 年 1 月在马来西亚举行了一次会议，美国情报部门在那里侦查到他们的蛛丝马迹，但不足以发现阴谋。劫机者们于同年开始进入美国（部分人取道德国），在加利福尼亚，两名英语不太好的成员可能通过当地清真寺得到了穆斯林社群的一些支持，其他人则通过参加飞行课程和模拟乘机进行准备。2001年夏天，阿塔在西班牙会见了袭击的指挥人之一拉姆齐·希布 (Ramzi bin al-Shibh)，也是在那里，阿塔收到了进一步的指示并敲定了攻击计划。他们的资金来自阿联酋的银行账户。在整个计划过程中，“基地”组织在欧洲和美国享有一个至关重要的优越条件：不被官方重视。当时欧美的情报和执法部门都专注于其他优先事项，使“圣战”分子有相当大的行动自由。
2001年9月11日，一切都在预谋之中，未曾料想一场如此巨大的恐怖袭击的机场安保系统对此毫无防备。劫机者在没有引起怀疑的情况下登上了四架飞机。尽管机场选择了一些劫机者进行额外安检，但也仅仅将他们的行李进行了稍加细致的扫视。劫机者可能携带着当时的航空规则所允许的工具刀或折叠刀，事后几份报告表明还有钉头锤和美工刀，而安检人员可能没有发现。起飞后，袭击者强闯飞机驾驶舱，并成功将四架客机中的三架变成了大型自杀式炸弹，造成近三千人死亡。
然而，与“9·11”同等规模的阴谋，在今天几乎寸步难行。由于没有与 2001 年之前的阿富汗类似的庇护所，袭击者几乎没有培训机会，也更难策划对美国的直接袭击。潜在的恐怖分子在本国和过境途中面临被捕的风险，而如果他们最终到达战区或其他庇护所，他们也会发现，在不被当地或外国情报机构侦知的情况下聚集或交流十分困难。美国或其他国家能够抓获供述重要行动细节的高级人物，哈立德·穆罕默德式的领导人可能会被无人机袭杀。各国政府可能发现恐怖分子在其他国家举行的会议或通过外国银行输送的资金，这不仅会揭露阴谋，还会牵连出许多其他团体成员的身份。如果恐怖分子试图通过社交媒体招募成员、筹集资金或开展行动，平台运营方可能会封禁账号或向联邦调查局举报，相应地，关注这些账号的人也可能受到怀疑。来自中东的飞行员学生，在签证申请时开始受到更多审查。如果恐怖袭击的策划者设法到达美国，警惕的公众和支持政府的穆斯林社群将更有可能报告可疑活动。“基地”组织无法确保其人员在不被发现的情况下获取当地社群的支持。即使恐怖分子设法克服了所有这些障碍，进行实际袭击仍然越发困难：民用航班和其他敏感目标，比之“9·11”之前也配备了更好的安保措施。
任何单独的措施都无法防范下一次“9·11”袭击，但上述举措和改革的累积效应，使得一个复杂且危害巨大的袭击计划能够成功的可能性大大降低。这种转变必然的结果就是，在过去十年，美国甚至欧洲遭遇的大多数袭击都是所谓的“孤狼事件”，袭击者受到“基地”和“伊斯兰国”等组织的启发而非直接指挥。这些类型的攻击通常不那么致命，但更难阻止。
未曾实现的反恐目标
随着“9·11”重现的危险日渐远去，宣布美国反恐胜利并恢复到 2001 年之前的警戒水平，是一种诱人的冲动，但也一个错误。美国打击“圣战”组织的许多宏伟计划都失败了，这表明恐怖主义将在多年之内继续构成威胁。尽管这些危险可控，反恐行动的努力仍然不容松懈。
需要继续保持警惕的部分原因在于，美国并未在国际上赢得穆斯林世界的支持。“9·11”之后，美国领导人试图通过宣传活动在穆斯林中培植对美国的善意，为此建立了新的广播机构，例如阿拉伯语萨瓦电台（Radio Sawa）和自由之声电视频道（Al Hurra），直至社交媒体宣传计划。但民意调查数据表明，这些努力收效甚微，尽管有年际波动，美国在阿拉伯世界的公众舆论总体上仍是负面的。2015 年，美国的亲密盟友约旦国内 80% 以上的受访者对美国持负面看法。对于美国，这无疑触目惊心，但也并不意外。美国对穆斯林世界实施的诸多政策不得人心：从2003 年激发穆斯林世界广泛反对的入侵伊拉克，到对以色列的支持，都令美国精心调制的关于国内穆斯林美好生活的宣传信息无足轻重，以至于反美组织发现招募追随者仍然轻而易举，它们也有强烈的动机继续将美国作为袭击目标。
伊拉克境内“伊斯兰国”的一面旗帜
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https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2021-08-24/good-enough-doctrine与“9·11”之前相比，现在与“圣战”有关的政权更迭也更加普遍，部分原因是非洲和中东的诸多政府垮台，部分原因则是许多幸存政权的软弱。在莫桑比克这样的虚弱国家（weak state），只需要掌握一个小部落的武装就可以改朝换代，而在也门这样的亡乱国家（failed state）则更加容易。此外，“圣战”事业为当地战士提供了一面引人奋进的旗帜，使他们通过“圣战”为当地混乱的社群提供法律和秩序，作为信仰的捍卫者而赢得当地支持。凭借“圣战”的共同诚意（bona fides），他们还可以利用跨国网络获得邻国同道者的支持，有时还能获取资金、武器和宣传渠道等资源。
过去，美国以镇压叛乱的形式打击这些组织，即部署数万美军与阿富汗塔利班、伊拉克的各种逊尼派组织作战。然而，随着美国国内公众对此支持下降，同时“圣战”组织蔓延到更多国家，美国军事和情报机构现在不得不寄希望于对当地军队进行武装和训练，以使其充当反恐急先锋（tip of spear）。这些美国的代理军队，曾与索马里青年党、利比亚的“伊斯兰国”分支以及与“基地”组织有关联的菲律宾阿布沙耶夫（Abu Sayyaf）等组织作战。
在一些地方，美国通过与当地政府部队合作，在打击“圣战”分子方面取得了进展。然而，在更多地区，一个“圣战”组织的溃败只是为另一个组织的出现留出了空间。“9·11”之后，美军帮助菲律宾政府击溃阿布沙耶夫，而今菲律宾却在与一个与“伊斯兰国”有关联的组织作战。而在其他地方，这些行动甚至很难称得上“有限的成功”。美国倾注了大量金钱、时间和装备帮助叙利亚当地反抗“伊斯兰国”的力量，并扶植阿富汗和伊拉克政府，但似乎只取得了极为有限的成果。美军的训练仅限于一些小型精锐部队，例如伊拉克反恐局（Iraq’s Counterterrorism Service），而打造庞大军队的努力无一成功。
美国试图提升存在恐怖分子泛滥国家的治理能力，但结果同样喜忧参半。也门等一些国家已陷入内战，而腐败、经济增长乏力和不民主的政治制度则纠缠着埃及、巴基斯坦等许多其他国家。在民主化取得进展的地方，例如印度尼西亚和突尼斯，依靠的也是本国自发运动和领导人的奋斗，而非由美国引领。
美国国内的反恐政策也面临着一系列不同的问题。政治领导人应当让美国人民了解恐怖主义的真正风险程度，亦即相较诸多其他风险而言，这种风险相对较低，以此避免公众因小规模袭击遭受巨大心理冲击。尽管二十年来美国国内的恐怖主义暴力活动数量有限，但民意调查显示，“非常”或“有些”担心恐怖主义的美国人比例仍然很高，且近年来有所增加。政治领导人利用这种恐惧，在袭击事件发生时互相指责，并利用这些罕见事件推动有关移民等特定议程。2009 年，阿拉伯半岛“基地”组织人员奥马尔（Umar Farouk Abdulmutallab）在底特律上空几乎炸毁一架飞机，共和党人便借助这次危机抨击奥巴马。而作为候选人和在任期间，特朗普都强调2013年的波士顿马拉松爆炸作案者的避难身份，以此支持他对边境建墙以及其他反移民措施的倡议。
由此，美国的法律制度和公共话语经常将美国穆斯林单独列为潜在威胁。许多美国人现在将伊斯兰教与暴力联系在一起，尽管事实上很少有美国穆斯林参与恐怖活动，而且美国穆斯林族裔在整体上愿意和执法部门合作。2020 年，穆斯林遭受的歧视程度是美国所有宗教群体中最高的，许多美国穆斯林担心警察不能平等对待他们。这种事态绝非公正且适得其反：如果一个社群的成员恐惧执法者，他们便有可能在出现问题时选择不向政府报告。
与恐怖主义共存
“9·11”事件二十年后，美国政策似乎进退为难，但这也并不全然是坏事。情报合作、对庇护所的军事压力以及国土安全措施升级等综合对策，在很大程度上已经足以使美国本土免受恐怖主义暴力威胁，尽管美国未能一劳永逸地解决这个问题。今天，美国仍在轰炸和打击当年“9·11”事件策划者的衣钵传人，“基地”等组织也仍然致力于攻击美国，冤冤相报不见尽头。即便如此，持续的压力也使这些组织处于弱势，因而降低了致命攻击的可能性。“圣战”恐怖主义不会消失，但其主要影响范围将限缩在与美国利益关联有限的世界其他地区。因此，美国政府必须认真考虑在何处部署反恐资源，尽管乍得或也门的暴力事件对这些国家是灾难性的，但对美国安全影响甚微。出于其他原因，在当地促进民主或改善治理的努力可能是有价值的，但对于阻止潜在的恐怖主义威胁而言，它们是不必要的。在某些情况下，这种努力甚至可能适得其反。
同时，美国还需要在反恐方面的内政议题多加努力。公众恐惧使得强大的国防计划得到有力支持，但也使恐怖分子更容易获得关注并散播恐慌。因此，政治领袖必须在恐怖袭击之后谨慎行事，并谴责各种极端反应。当（而非“如果”）下一次袭击发生，总统和其他领导人以负责任的方式作出反应至关重要，他们不仅必须强调帮助受害者和惩罚凶手的必要性，而且还必须说明此类事件非常罕见，而且美国穆斯林社群是解决问题的一部分，而非被问题的一部分。美国各地的地方领导者，包括警察和官员，都应该向当地穆斯林社群伸出援手以表示支持，并防范任何报复穆斯林的暴力行为。不幸的是，二十年来的经历表明，即使实际威胁有限，政客们也会必然地利用公众的恐惧，而这只会帮助恐怖组织维持其影响力。
以色列官员有一个实用短语来描述他们自己的“足够好”反恐战略：“割草”（mowing the grass）。这意味着，通过对恐怖分子进行定期袭击并不断收集情报，以色列将哈马斯等恐怖组织遏制在虚弱状态，即使这些组织的袭击将一直持续。以色列的目标是管控而非消除恐怖主义威胁，以便使政府能够专注于其他问题。在为“圣战”问题找到了同样不完善但基本有效的解决方案后，美国也应该如此，以便优先考虑中国、俄罗斯、气候变化和其他紧迫问题。凭借“后9·11”时代的反恐综合对策，美国可以让那些遥远国家的恐怖组织变得虚弱和失衡，同时接受至少部分威胁将永远存在的事实。
文章来源：
Daniel Byman, The Good Enough Doctrine: Learning to Live with Terrorism, Foreign Affairs, September/October 2021.
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译者介绍：
陈思翰
中国人民大学2018级本科生，现为法意读书编译组成员。
技术编辑：李 旭
责任编辑：徐梦瑶