独家解密首部教育惩戒规则制定过程：体育不再作为惩戒方式

▲ 图为2020年10月30日，昆明市某中学学生正在上体育课。图文无关。（视觉中国/图）

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《规则》首次对教育惩戒的概念进行了定义，“最后的落点是教育行为，是斟酌良久的。为了强调无论轻的、重的、什么形式的惩戒，惩戒不是目的，教育才是（目的）。”
从征求意见稿到《规则》，最大的变化在于文件名称的改变，名称中去掉了“教师”二字。
管华认为，《规则》出台后，面临最大的实际问题在于，仍然会存在社会误解。

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文 | 南方周末记者贺佳雯

责任编辑 | 吴筱羽

2020年12月29日，备受关注及热议的《中小学教育惩戒规则（试行）》（下称“《规则》”）终于颁布。

《规则》第一次以部门规章的形式对教育惩戒作出规定，系统规定了教育惩戒的属性、适用范围以及实施的规则、程序、措施、要求等。并将于2021年3月1日起实施。

自此，对于中小学生的违规违纪行为，是否惩戒、如何惩戒，真正变得“有章可循”。

“实际上，《规则》正式成文到今天公布，延迟了数月时间。”参与制定《规则》研讨的北京大学法学院教授湛中乐在接受南方周末采访时说，“正是因为有很多问题受到争议，反复推敲。”

名称去掉“教师”，改变权力行使主体

首要推敲的问题就是：如何定义“教育惩戒”？

近年来，关于教育惩戒发生的社会事件频频引起各界争议。一方面，有的学生因为被过度惩戒而产生心理阴影；另一方面，也有老师由于惩戒学生，受到过度处分。

对于教育惩戒，老师、学生和家长三方展开了“拉锯”。归根结底，是因为教育惩戒权的定义和边界模糊。

如今，《规则》首次对教育惩戒的概念进行了定义，规定教育惩戒是“学校、教师基于教育目的，对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治，促使学生引以为戒、认识和改正错误的教育行为”。明确教育惩戒不是惩罚，而是教育的一种方式，强调了教育惩戒的育人属性，是学校、教师行使教育权、管理权、评价权的具体方式。

“这一定义的表述反反复复修改了不知几遍。”教育部一位相关人士向南方周末记者透露，“最后的落点是教育行为，是斟酌良久的。为了强调无论轻的、重的、什么形式的惩戒，惩戒不是目的，教育才是（目的）。”

这份《规则》从前期调研到公开征求意见，再到论证研讨，历时不到两年。“这对于部委发布一份规章而言，是非常迅速的了。”前述相关人士回忆，在教育部2019年的工作计划里，对于教育惩戒权原本计划先调研，没有出台具体规则的计划。

计划的打破，源于2019年6月23日，中共中央、国务院下发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（下称“《意见》”）提出：“制定实施细则，明确教师教育惩戒权。”

自此，在教育部的委托下，中国教育科学研究院、教育部与高校共建的各个教育立法研究基地开始了大量实地调研，并多次召开专家研讨会。于是，在2019年11月22日，教育部发布了《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），向全社会公开征求意见。

教育部政策法规司负责人称，针对《规则》的这一稿，共收到6400余条具体修改意见，其中对《规则》持支持态度的超过八成。在委托中国教科院开展的一项全国家长问卷调查中，收到123820份有效问卷，赞同国家出台教育惩戒相关政策法律的家长达84.13%。

多位参与制定规则的专家均向南方周末记者指出，如今的《规则》与此前的征求意见稿最大的变化在于文件名称的改变——从《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》变为《中小学教育惩戒规则（试行）》，去掉了“教师”二字。

此前，正是由于2019年6月中央层面的《意见》中“教师教育惩戒权”的表述，征求意见稿名称沿袭这一表述为“教师实施教育惩戒规则”。

“教育惩戒究竟是教师的权力还是学校的权力？”这一问题在过去一年中，被社会公众、专家和教育行政部门反复讨论。许多参与《规则》制定的专家认为教育惩戒权行使的主体不应该是教师，而应该是教育机构——学校。湛中乐分析，教师行使教育惩戒权，是一种职务行为，是和所在单位挂钩的。

“这也是从权力行使主体的角度，去规避教师由于个人一时情绪而惩戒学生的可能。”西北政法大学教育立法研究基地执行主任管华对南方周末记者说。

摒弃体育、家长陪读、面壁反省等方式

惩戒方式或轻或重，都挑动着每一位老师、家长和学生的神经。

根据程度轻重，《规则》将教育惩戒分为一般教育惩戒、较重教育惩戒和严重教育惩戒三类。一般教育惩戒适用于违规违纪情节轻微的学生，包括点名批评、作口头或者书面检讨、增加额外教学或者班级公益服务任务、一节课堂教学时间内的教室内站立、课后教导等。

较重教育惩戒适用于违规违纪情节较重或者经当场教育惩戒拒不改正的学生，包括德育工作负责人训导、承担校内公共服务、接受专门的校规校纪和行为规则教育、被暂停或者限制参加游览以及其他集体活动等。

严重教育惩戒适用于违规违纪情节严重或者影响恶劣，且必须是小学高年级、初中和高中阶段的学生，包括停课停学、法治副校长或者法治辅导员训诫、专门人员辅导矫治等。

南方周末记者梳理发现，较之前的征求意见稿，惩戒的类型从四类变为三类，少了“强制措施”这一类。湛中乐解释，原本的《规则》想和法律无缝衔接，但惩戒这种教育行为承担不了过多的法律责任。针对违法行为，是由公检法机关去采取强制措施，学校还是教育为主。

原本的征求意见稿，曾将体育活动作为一种惩戒方式，引起不少老师、专家的反感。西北政法大学教育立法研究基地在提交给教育部的意见中就对此提出明确反对：体育是一门课程，是锻炼学生身体素质的，而不是一种惩罚。

最终的《规则》摒弃了这一惩戒方式。管华指出，根据公开征求意见调整的惩戒方式还有不少。比如，曾经提出“面壁反省”“专门教育场所隔离反省”，考虑很多学校没有相关场所，也可能因此带来安全隐患，也不再作要求。还有此前引起家长反感的陪读方式，有意见提出这一方式不具备现实性，对留守儿童的家长就会面临困难。最终也不再提及。

“惩戒方式、惩戒程序都更加科学了。”管华如是评价。

此前，曾有声音提出担忧，惩戒程序不明确，会否出现教师、学校“一言堂”的现象？

教育部政策法规司负责人表示，《规则》要求，校规校纪中的行为规范和教育惩戒措施应当明确，并应事先公布，未经公布的校规校纪不得施行。还规定实施较重或者严重教育惩戒，要事前听取陈述申辩、事后给予救济。

“事前有规则，惩戒前可以申辩，惩戒前会告知学生和家长，这从惩戒程序上，比较完善和正当了。”管华分析。

仍然可能存在社会误解

2020年11月24日，贵州省余庆县龙溪中学女生被多名教师殴打。事后，余庆县教育局“关于龙溪中学教师体罚学生调查处理情况通报”称，教师进行了“惩戒性体罚”。

管华批评道：“惩戒就是惩戒，不是体罚。”

对于惩戒的尺度，《规则》划定了七条“红线”，以防止实践中个别教师将体罚和变相体罚作为教育惩戒实施。首先是身体伤害，以击打、刺扎等方式直接造成身体痛苦的体罚；其次是超限度惩罚，超过正常限度的罚站、反复抄写，强制做不适的动作或者姿势，以及刻意孤立等间接伤害身体、心理的变相体罚。

再者是言行侮辱贬损，辱骂或者以歧视性、侮辱性的言行侵犯学生人格尊严。还包括因个人或者少数人违规违纪行为而惩罚全体学生；因学生个人的学习成绩而惩罚学生；因个人情绪、好恶实施或者选择性实施教育惩戒；最后是指派学生代替自己对其他学生实施教育惩戒。

对于如何保证学校、教师正当实施教育惩戒，教育部政策法规司负责人表示：“既要遵循教育规律原则，又要灵活运用，重视方式方法和实际。”

前述负责人指出，首先，要求学校、教师提高能力，会用善用。《规则》专门规定，学校应当有针对性地加强对教师的培训，促进教师更新教育理念、改进教育方式方法，提高教师正确履行职责的意识与能力。教师应当审慎使用教育惩戒，与鼓励、劝导、积极管教等教育方式相结合，确有必要再合理使用。

其次，强化保障，保证能用敢用。“由于舆论压力、安全风险压力等，实践中教师往往顾虑重重，不敢实施教育惩戒。《规则》明确，学校应当支持、监督教师正当履行职务，教育惩戒是教师的职务行为，教师正常履职产生的纠纷和法律后果应由学校承担。”前述负责人说。

不过，有的校长看到这份《规则》有些担忧。“学校在其中承担的责任更重了。”杭州某重点小学校长对南方周末记者说，“《规则》出台，让惩戒有章可循，但最终学校要根据实际情况制定细则。后期如果引发重大纠纷，‘背锅’的可能还是学校。”

管华也认为，《规则》出台后，面临最大的实际问题在于，仍然会存在社会误解，而教育主管部门一定要支持、指导、监督惩戒权的实施。如果教育惩戒适当，学校不能再去追究教师的责任。

此外，在划定《规则》实施范围时，参与制定的专家也曾热议是否要扩大范围。管华回忆，《规则》的征求意见稿出了之后，学术界发表大量论文，有学者建议将高等教育阶段的各种“处分”也纳入《规则》的考量中。但参与制定《规则》的大多数专家认为，不能混为一谈。

最终明确《规则》实施限定在普通中小学校、中等职业学校。因为高校学生已有《普通高等学校学生管理规定》予以规范，而学前幼儿认知和行为控制能力较低，特殊教育学校学生身心发展存在障碍，都不适宜实施教育惩戒。

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