重返非洲：美国拿什么推动非洲繁荣

图为文章网站截图

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https://www.foreignaffairs.com/africa/how-america-can-foster-african-boom

重返非洲：美国拿什么推动非洲繁荣

作者：扎伊纳布·乌斯曼（Zainab Usman）

译者：陈凯

//  法意导言 //

拜登政府在结束中东之行后不久，首次踏上非洲大陆这片土地。8月8日，美国国务卿布林肯于南非发表拜登政府的非洲战略，非洲大陆上的大国博弈再次卷土而来。历届美国政府的非洲战略以意识形态为导向，对非洲国家的支援往往是口惠而实不至，亦或是附带各种政治条件。拜登政府也不例外。美国将同中国的结构性博弈扩散到非洲大陆，从而在战略层面完成中美博弈的“最后一块拼图”。在拜登政府的非洲战略中，各种援助“琳琅满目”，其目的旨在同中国在非洲的影响力竞争。如何才能塑造美国在非洲的竞争力？8月11日，卡耐基国际和平基金会非洲项目高级研究员兼主任扎伊纳布·乌斯曼（Zainab Usman）在《外交事务》网站发表《美国如何促进非洲繁荣》一文，指出美国想要同非洲国家建立友好关系并获得地缘优势，就不能完全遵循前几任美国政府的对非政策。具体言之，美国必须以“经济外交”为核心，通过美国在融资以及高端技术的优势推动非洲繁荣。值得警惕的是，按照作者的逻辑，美国通过推动非洲繁荣有利于同中国竞争。诚然，中国无法避免同美国在非洲的角力，在这一问题上，中国必须保持战略定力，稳扎稳打，坚守同非洲国家友好合作的原则，唯有不动如山，方显负责任的大国本色。

美国决策圈普遍认为，非洲是穷乡僻壤。在美国的经济和安全的优先项中，非洲往往处于边缘地带。在美国外交中，非洲的地位一目了然。美国总统上一次访问非洲还得追溯到2015年奥巴马的埃塞俄比亚之行。再看拜登，在他任职的第一年，相继拜访了非洲以外的欧洲、亚洲以及中东。

由于中国在非洲的影响力不断上升，美国政府加强了对这一地区的关注。2011年，中非贸易达254亿美元，创历史新高。相比之下，美非之间的贸易额已经从2008年的峰值142亿美元跌落到2021年的64亿美元。现在，美非贸易额仅占美国全球贸易总额的1.1%。与之相比，中国同非洲国家在能源、铁路和港口等领域达成了多项合作。为助力非洲国家抗击新冠疫情，中国政府捐赠了疫苗和防护服。

不久前，拜登政府启动“21世纪美非伙伴关系”，以此应对中国在非洲大陆持续增长的影响力。此项倡议旨在推进正义的能源转型以及后疫情时代非洲经济的复苏。倡议强调民主体制韧性和透明政府的重要性。不过，为真正强化双边关系，美国应将经济外交置于对非接触的核心。这意味着在提高签证制度效率、促进商业联系的同时，美国应运用高科技和私人资本方面的优势。

这样的规划才能够助力非洲经济发展，也为美国带来长期收益。非洲大陆的人口最为年轻，年龄中位数仅为19岁，人口增速最快。2050年，非洲居住人口预计超过20亿。本世纪末，快速发展的非洲城市将拥有全球20个最大的城市群中的13个席位。非洲大陆的发展潜力无限。在非洲投资的公司以及在这片大陆上耐心应对管理挑战的国家将获得新市场和建立政治影响力。

图为美国国务卿布林肯在南非就美国对撒哈拉以南非洲地区的战略发表讲话

图片来源：美国驻华大使馆

https://china.usembassy-china.org.cn/zh/vital-partners-shared-priorities-the-biden-administrations-sub-saharan-africa-strategy/

运用美国的优势

诚然，一些对非洲前景持怀疑态度的人会用一些令人沮丧的数据让自己的观点无懈可击。根据世界银行数据，2030年，次撒哈拉非洲的48个国家占全球最不发达国家总数的90%。世界上饱受折腾和冲突的38个国家，其中就有20个来自非洲大陆。仅在2021-2022年间，非洲就已发生5次政变。

不过，这里不乏投资机会，一些国家已经抓住良机。包括华为、传音和中兴在内的中国数字基础设施和移动手机企业推动非洲数字经济的持续发展。这些中国企业已经成为非洲大陆的市场先锋——究其原因，在本世纪初，美国人认为绝大部分非洲人身无分文，根本用不起手机。

目前，非洲国家也同印度、俄罗斯、土耳其以及阿联酋等国家的企业和政府加强各类经济合作。不断深化的合作关系正在塑造非洲国家政府的对外政策：我们可以看到，3月，在联合国谴责俄罗斯的一项决议中，许多非洲国家投下了弃权票。美国的非洲政策与拜登政府阻止中国崛起紧密相连。因此，美国将同中国在高铁、机场和充电桩建设方面角力。事实上，2022年G7国家发起的“全球基建投资伙伴关系”兜售能源、医疗和数字项目，意在抵消“一带一路”倡议的影响。不过，类似的基建投资无法有效利用美国的公共资源，因为这些是中国的强项。华盛顿应该发挥高科技和私人资本的优势，推动美国的利益和非洲国家的经济发展齐头并进。

同其他国家的同行相比，美国的医药公司的竞争力全球领先。在美国国际发展金融公司、美国进出口银行、美国贸易开发署等公共机构的背书下，美国企业能通过投资供应链在非洲生产药物、医疗器械和疫苗。这种投资有助于增强非洲医药制品供应链韧性，提高当地医疗产业的国际化水平，创造就业以及“减少美国对中国的依赖”。同时，美国通过医疗人员交换项目来支持非洲人力资源发展。

贷款支持是美国政府的另一优势。美国单方面通过世界银行等多边机构向非洲国家提供低于市场利率的贷款。非洲国家提倡全球金融改革，推动更加公平的金融秩序；若美国能支持非洲国家的倡议，它将获得更多朋友。近几十年来，西方的金融机构对非洲基建弃之不顾。因此，非洲国家转向中国银行进行贷款。每年，非洲国家在气候变化方面的开支约为500亿美元，因此，美国应抓住时机，推动多边发展银行和欧洲盟友对非洲提供低息融资。

“21世纪美非伙伴关系”应该满足绝大多数非洲国家的需求。非洲需要创造就业机会，从而满足每年进入劳动市场的1100多万年轻人。美国投资有成功的先例：在美国的私营企业投资下，曾经处于发展中状态中的新加坡、韩国和台湾如今已经济繁荣。

人文交流

为推动对非新战略，美国应该将其战略触角延伸到决策者曾忽视的地方。一些民调显示，美国在非洲地区的欢迎程度与中国平分秋色，或是落后于中国。通过国际访问者领导计划以及非洲青年领导人曼德拉奖学金，美国政府已经在公众方面采取行动。不过，这些计划面向的群体是知名作家和非政府组织雇员，它们往往忽略了一个重要的组成体：小企业所有者。

对于拥有全球最富裕市场经济的美国以及拥有全球最高创业率的非洲来说，在推动双边加强经济联系这一问题上，相关政策必须做出合适的调整。在非洲，22%的劳动人口进行创业，这确实令人吃惊。在前往迪拜或北京的航班上，我们经常遇到去购置服装、电子产品和重工业机器的中产阶级商人和企业家。事实上，迪拜是非洲商业的中心，超过21000家企业总部落户于此。很大程度上，中非贸易额不断扩大要归功于上千家小规模的中非手工制品企业。

相比之下，美非之间的小型企业的往来寥寥无几。要想改变这种情况，最有效的方法莫过于加大美国的投资力度。日益复杂的国内政治、新冠疫情的影响以及官僚钝惰化严重阻碍了非移民签证工作。在非洲国家，有一点十分真实：在美国驻加纳、尼日利亚和肯尼亚的大使馆等待旅游签证的时间恐怕要超过两年。因此在非洲未来的巨富和决策者中逐渐形成了这样的认知：美国遥不可及。

美国国会，别以为稳操胜券

需要重新聚焦于美国的非洲政策并非只是拜登政府。目前，美国国会议员所致力的行动完全是重规叠矩，毫无兼容。举例而言，两个有关非洲的提案的目标相互矛盾。“繁荣非洲法案”旨在推动跨域合作，推动、便利和增加美非贸易和投资。而“对抗俄罗斯在非活动法案”则大加指责：“非洲国家政府和官员对俄罗斯在非洲大陆从事恶意行动提供援助应承担责任。”在其他地区，美国从未实施过这样相互矛盾的议案——印度以及海湾国家阿联酋，它们都同俄罗斯保持紧密的经济联系。美国一边寻求同非洲国家恢复衰退的贸易和投资关系，一边又对它们行使主权同俄罗斯往来祭出杀威棒。这样做，恐怕徒生事端。

美国法案再一次表明，美国并不重视对非洲的进口。美国对非外交政策完全专注于所谓的人道主义行动，其家长包办式作风暴露无遗。诚然，一些行动产生了好的效果：2003年，美国总统小布什发起旨在针对艾滋病（毒）的总统紧急救治艾滋病计划，几百万生命得以获救。近期，美国国际开发署宣布为非洲角提供13亿美元助力粮食短缺和预防传染性疾病，从而减少该地区的死亡人数。

对非洲人道主义需求的一味关注导致美国忽视了非洲所能提供的新市场、增长机会以及地缘政治盟友。非洲不是边缘地带，非洲所发生的一切正在急剧影响其他地区的格局。对于能够帮助非洲国家战胜一些在它们看来棘手的挑战以及释放它们潜能的国际伙伴而言，最终能在经济和政治方面大有斩获。中国，土耳其，阿联酋以及其他国家十分清楚这样的事实。为实现拜登政府“21世纪美非伙伴关系”愿景，经济外交必须是其政策的核心。

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