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《文化纵横》2023年10月新刊发行

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✪ 赵耀彤‍‍

山东省聊城市东昌府区检察院四级高级检察官‍‍‍‍‍

【导读】2023年8月，清华大学法学院何海波教授在《中国法律评论》发表《关于设立最高人民法院大区分院的设想》一文。该文认为，当前按行政区划设置的四级法院体系，已不适应当前中国社会纠纷的增长趋势和超大型单一制国家的治理需求，应在最高法下设若干大区分院，作为最高法的派出机关，并构成一个独立审级。

何海波认为这一举措的必要性在于：第一，最高法不适合审理大量案件，只应审理少数重大、疑难案件。但目前最高法存在大量程序空转（例如河南刘书平案）。第二，通过让初审、再审管辖权下沉的方式减少最高法负担，并不现实，可能加剧基层法院审理压力和廉政风险；第三，法院层级不足，是许多司法改革方案难以实行的原因，例如，将行政诉讼一审提到中级法院审理的设想，便因法院层级不足而难以实施。

对于何海波教授关于“设立大区分院的必要性”的讨论，本文作者、山东省聊城市东昌府区检察院四级高级检察官赵耀彤提出不同看法。赵耀彤具有丰富的基层法院和检察院工作经历，他对为何设立大区分院作出进一步阐释，引人深思。

赵耀彤指出：第一，最高法工作负担过大，并不见得是事实。虽然最高法法官审理案件不能太多，但也不能太少。第二，刘书平案并不是“程序空转”，是有治理意义的，最高法恰恰不能回避这类涉法涉诉上访案件。第三，增设大区分院对裁判统一并无助益。第四，案件下沉不见得会增加基层法院对审理压力和廉政风险。最后，他还从“增加司法系统对国家治理系统的贡献程度”出发，探讨了设立大区分院的必要性。

如赵耀彤指出的：虽然两人都同意设立大区分院，但理由相当不同，两人眼中的司法运行现实非常不同。何海波的论述试图“让司法系统更加符合某种规范要求”，赵耀彤则看重“外部变化的实际需要”。由此反映的学术界与实务界的思维差异，亦引人深思。

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本文为文化纵横新媒体“政策观察”特稿，原题为《为什么应当增设最高人民法院大区分院？》。感谢作者授权原创首发，仅代表作者观点，供读者参考。

文化纵横新媒体·政策观察

2023年第1期总第151期

为什么应当增设最高人民法院大区分院？

何海波教授在《中国法律评论》2023年第5期上发表的《关于设立最高人民法院大区分院的设想》[1]一文中提出了在全国范围内增设七家最高人民法院大区分院的建议，并给出了他的理由。笔者同意何海波教授的建议，但对他关于增设分院的部分理由，有着可以说是完全不同的看法。虽然“殊途而同归，一致而百虑”是事物常态，但我们对事情的分析判断不能仅仅定位在结论的相同上，而应该深入到持论者观点的支撑材料和支持框架上面，了解到该结论的由来，从而让他者判断作者的观点和形成观点的路径是否值得接受。对关于设立大区分院这样事关国本的重大策论就更应该注重持论者支持观点之理由的讨论，因为这种策论并非仅仅是对客观世界的理解和解释，它是实实在在的对国家上层建筑进行改造。倘若该建议被采纳，就不但会让国家付出相当大的资源成本，还会对我们国家司法实践乃至政治实践产生巨大影响，所以持论者必须充分阐明对我们国家政治结构做如此重大改变的各种理由，完成其出于“现状改变者”立场的证明责任。如果持论者这些设立大区法院的正方理由都没有被批评者发现缺陷，那么就可以考虑接纳这种策论。

同时，海波教授关于设立大区法院的理由是建立在他对中国司法现实问题的认知判断基础上的，这些理由反映出他对中国司法现状的思考路径，反映了他作为现状变革者对现状的批评和对理想状态的期许，而这种批评和期许都潜在地或者径直地表达出海波教授有关司法工作模式的理念。如果制度设计者在采纳海波教授设立最高法院大区分院之策论建议的同时接受了海波教授作为策论理由的认知判断和思考框架，那就很有可能在大区法院设立后接受海波教授对中国司法现状和未来的认知判断和思考框架，并按照这种司法模式行动。但坦率说，笔者认为，倘若制度设计者在采纳了海波教授设立最高法院大区分院的立法建议之后，按照海波教授在文中的设想去组织、安排大区分院设立后法院系统的工作，恐怕无法取得文章设立大区分院所欲的效果。有鉴于上述两个原因，笔者认为颇有在同意海波教授结论的前提下陈述自己关于该结论不同理由的必要。不惴浅陋掇辑罗列于此，向海波教授求教并请方家批评。

▍一

海波教授在文章中首先讲述了设立大区分院的必要性，并分别做了详细阐释。对此笔者逐一讨论如下：

海波教授关于最高法院不适合审理大量案件的判断笔者是同意的，但是对这个判断我们仍然要做实事求是的分析。文章中引用了周强院长2022年3月8日在全国人大的工作报告中公布的最高法院年度受案数据，为1.8万余件，这个数据此后基本稳定。[2]海波教授用这个数字来说明目前最高法院受案数量很大。1.8万件案件乍看起来好像是不少，但是无论是把这个数字拿到法院系统跟基层法院相比，还是用这1.8万件案件平均分配到最高法院300多名员额法官身上，大体估算一下员额法官的平均案负，就立刻会对最高法院的实际工作负担有完全不同的感知。如果再考虑到最高法院的案件几乎不用考虑找不到人的“送达难”问题，不需要为寻找当事人耗费时间，也基本不承担案件的执行，[3]那么就更可能会动摇关于最高法院审理案件数量很大、法官的负担很重的认知。

最高人民法院应不应该审理大量案件，是一个规范分析；但最高法院是不是已经审理了大量案件，是一个事实判断。对这个事实，我们要有必要的客观态度。我们接受最高法院的法官不应该审理大量案件的规范预设，但同时，我们也坚持认为，最高法院的法官审理的案件数量也不能太少，否则，最高法院作为国家最高司法机关的基本职能就无法正常发挥。‍‍

最高法院的法官的确承担着审判之外的司法解释制定和审判指导等统一法律适用的责任，这些任务似乎与案件的审判构成了对法官工作时间的竞争。但是最高法院欲完成统一法律适用的宏观指导任务，就不能只是具有对法律概念体系的强悍功底，还必须具有矛盾纠纷的深刻洞视和对司法实践技能的切实经验。这些素养的获得，就不可能离开必要的办案数量。如果最高法院及其分院法官的办案量过少，那就无法形成对审判事务的“实践感”和“把握感”，[4]就不可能体验到、理解到现实纠纷的疑难与来自教学体系概念和论证等学理疑难之间的距离，也无从形成在现实纠纷面前的“客观公平感”从而只能将公平两字停留在各种理念的诠释或者自己的主观感觉上去。

同时，还需要特别强调的一个经验事实是：现实司法实践过程中以审判为业的职业法官，最重要的工作和最大量的工作并不是我们常说的法律判断，而是以庭审为基本场景和主要平台的事实信息获取，也就我们说“查明事实”。法官虽然以法为名，但更多的工作是“事”——笔者一向认为司法裁判者的另一个称谓“推事”更能概括法官工作的主要内容，更能概括法官工作的本质。推事的能力是在庭审上磨砺出来的，那些庭审驾驭、引导和操控的技巧和经验即便可以用言语和音视频资料传播，可以“学”而习得，但“千江水有千江月”，任何人也不能把其他法官处理其他案件、面对其他当事人的经验技巧生吞活剥到自己的案件中。基层法院面对的简单典型案件还有可能“依样葫芦”、“照猫画虎”，生硬复制他人经验，而最高法院或者大区分院的法官在其所面对复杂案件中就几乎没有移植复制他人经验技巧的可能性了。这种在庭审中获取足够多的、能够支持做出正确法律判断的全面事实信息、从而驾驭这种复杂案件的能力只能是从“事上勘磨”，只是能从一件又一件的案子上磨砺出来。而且这种能力即便磨砺出来，同样也是“三日不练手生”，还必须用较高强度的持续办案将这种能力维持在身上。没有必要的办案数量，最高法院及其分院的法官即便学富五车，也无从习得养成并持续保有这种案件事实信息的获取能力，从而也就无力处理现实疑难纠纷，对案件的判断只能进一步教条化甚至沦落为纸上谈兵。更进一步说，如果最高法院及其分院法官的事实信息获取能力不足，甚至低于下级法院的法官，那么他自然而然的就会在下级法院端上来的案子面前避免自己的事实分析短板，片面强调自己的法律分析长项，这样就让“眼光在事实和规范之间来回流动”成了单项流动，成了用规范来裁剪事实，成了从规范出发来寻找事实，这就免不了陷入预设立场的思考泥沼从而有害司法公正。

再者，如果最高法院及其分院的法官办案数量过低，那他们对“法官是在限定时间内以有限成本对面前麻烦做出公平裁量”这个经验性常识与下级法院有完全不同的认知，他们关于“有限时间和成本”的感受就会完全不同于下级法院，从而出于其管理者的立场对下级法院法官的办案勤勉程度做出不符合现实真相的认知，他们会用自己在一起案件里面付出的资源成本来要求下级法院而罔顾下级法院法官在几个月的审限内毫无可能对每一起案件都分配如此多的时间。这样就会导致信息不对称的问题：最高司法层面站在道义高地上批评下级法院法官“粗心大意不尽职尽责”，而忽视了对下级法院法官办案实际困难的关注。

笔者在此并没有从“担当、奉献”这一类作为国家公职人员的基本道德义务出发来“自上而下”地盘剥最高法院及其分院法官的办案数量，而是从司法系统上下流畅运转的客观需要角度“自下而上”的实证。基于以上对司法实践现实状况进行观察实证的路径，笔者认为必须保证最高人民法院及其分院法官的办案量。而且，即便如文中以河南刘书平案为例的所谓“不值得最高法院再审的绝大部分案件”[5]，也并非真的不值得最高法院再审，也不可能通过规定这些案件不应该由最高法院再审而彻底避免。

▍二

刘书平案件的反复审理，并非海波教授所认定的“程序空转”，它也是有治理意义的。而且海波教授认定其系空转且毫无意义，同样也折射出海波教授本人对司法治理的规范主义倾向。与刘书平类似的长期涉法涉诉上访户是当下中国司法治理必须面对的重大问题，这类当事人都表现出对司法裁判结果的拒不服从，从而选择在法定程序内的坚持申诉和法定程序外的持续信访，这些案件的治理难度远远高于更为学者所关注的走到法律规范模糊地带能够引发理论兴趣、带来立法进步的疑难案件。对这样所谓“不值得最高法院再审”的案件，我们要用包容的心态去理性考察分析。

首先，这类案件不可能因为法律规定了最高法院不再审理，当事人就服判息诉了，他仍然会持续找最高法院信访或者直接诉诸最高权威。最高法院不能回避此类治理难题的解决，否则只不过是把它推卸给国家治理系统中的其他子系统甚至最高系统，这就会削弱司法系统在国家治理中的存在意义。国家设立司法系统、纳税人供养司法系统的目的就是让司法系统解决矛盾纠纷，如果把这些最难啃的硬骨头，这些最难的矛盾纠纷推给了其他系统，那国家设立法院的必要性何在呢？

而且，如果最高法院回避此类治理难题，仅仅因为该案在法律适用、证据分析等方面的清楚就将它归为对劳动时间的无意义浪费上去（坦率说，最高法院在此类案件中应该是付出成本最少的单位，真正饱受折磨的是基层政府和基层法院），那就会导致司法最高层面对制度规定（特别是一些制度授权规定）在现实运行中的具体表现缺少了解，就会对制度规定与实现规定需要付出的社会成本之间距离缺乏关注。

同样，最高法院远离此类“空转”型案件，也会产生与前文所讨论之办案数量过低类似的弊端，让司法最高层对基层法官的麻烦面对缺少理解；会简单地以为这类事实认定和法律适用都非常清楚的典型案件一律都很好处理；会下意识地认为无论针对什么类型的当事人，只要基层法官把道理说清楚，对方肯定会接受；会不自觉地把类似刘书平案件这样在法律上没有太大意义的治理难题偷换成一个基层法官的德能素养问题，认为所有的麻烦都是因为基层法官“没有做好”。而正是由于与刘书平同类的长期对各级司法裁判结果拒不服从案件的存在，才打通了最高审判机关与社情民意的直接通道，打通了最高法院与“最低法院”法官之间的同情同理，从而让最高法院法官头脑里的概念天国也生长出来自大地的泥泞和荆棘，让他们更深切体验到司法审判工作的面对不仅仅是法条，更是华夏大地上各形各色的芸芸众生。

刘书平这类作为国家治理难题的骨头案，他们以对国家法律对简单案件的正确裁判拒不服从接受的态度消耗着国家治理系统特别是中下级治理系统的巨大资源，如果最后不交给最高法院来裁量是非，又能交给谁呢？又应该交给谁呢？

笔者并非反对海波教授提倡的最高法院的法官不应该办理大量案件，只是在强调最高法院法官办理的案件同样也不能太少，更不能回避与刘书平案件同类所谓“程序空转”的纠纷裁量，它们对当下中国最高法院职能的发挥同样有着重要意义。海波教授在文章中称最高法院的法官是“宝贵法治人才”，但宝贵法治人才正是在这样的繁杂工作面对中磨砺出来的，不是凭空产生、上来就有的。

▍三

海波教授反对最高法院法官审理大量案件还有一个理由就是“有几百位法官去审几万件案子，又平添了裁判统一的大难题”。[6]这里依旧能反映出作者用理想规范来替代客观实证进而直接得出结论的路径，笔者对此则想从司法运行的现实层面表达一些观察。

首先如前文所述，由于这么大的最高法院年度仅仅审理1.8万件案件，所以最高法院对本院法官统一司法适用的管理难度真的不应该称得上多大，放到全国法院系统当中去观察最多只能算是中等程度，这个实在不应该被称为什么难题，也不应该被当做增设大区分院的理由。何况如果增设了大区分院，按照海波教授的设想，他们的独立性要高于目前的巡回法庭，那反倒是增加了各大区分院之间裁量不统一的客观可能性。

另外更重要的一点是，我们需要认真冷静甚至冷酷地去分析“裁判统一”这一目标追寻。裁判统一作为法治的理想状态当然是我们努力的方向，但这个目标同样要建立在对裁判统一的内涵外延、对它客观上是个什么样子有认真考察的基础上。坦率说，我们国家已经构建起来相当完善的法律适用大前提体系，包括是国家正式立法、最高法院有针对性的司法解释、会谈纪要、以及被基层法官称之为“司法解释的解释”的各种最高法院主编的《关于某某司法解释的理解与适用》等待，这些法律适用的大前提体系基本保证了我国司法裁判的统一。

我们当然要承认现实司法实践中，的确有些案件的裁量结果是不统一的，但对这种裁量不统一，我们也要做实事求是的分析。比如在民事诉讼中被告不适格，也就是原告起诉“告”错了对象，这时候是判决驳回诉讼请求还是裁定驳回起诉？这个问题最高司法层面一直有不同做法，基层司法自然也无法统一意见。这的确是一种裁判不一，但这种不统一无论对当事人的权利、还是对国家治理的外部效果都没有什么实质性差别，只不过是两种不同裁判思路的体现。相对于学者们对裁判理由的重视，作为治理对象的当事人和社会公众更加重视裁判结果，而且在裁判结果中也是更重视其中的对“实质”利益的处分，比如刑事案件中无论是刑事被告人还是社会公众相对于被告人的罪名来说就更加重视刑期。当事人只看自己诉争的利益是怎么处理的，并不太关注处理的理由，比如涉及房屋产权的纠纷，有的法官采用了物权形式主义理论，有的法官采用了债权形式主义理论，结果没有什么区别，学者们就当成很大的问题进行争论，但这些争论当事人就没有太大兴趣关心，就是关心也很难听得懂那些抽象论述。这些都应该算是广义上的司法裁判不统一，但这些不统一并没有影响司法系统的外部治理效能，甚至没有引发外部的负面评价。[7]我们要对当下中国司法裁判统一问题秉持一种现实主义态度，要承认我们国家司法系统在裁判统一方面已经做了大量努力并且已经取得很好效果，我们国家不存在严重的司法裁判不统一问题。有些所谓的裁判不统一问题之所以被当做问题进行讨论也只是出于批评者的教条主义态度，或者其对规范解释一致性的过分偏好，或者是管理者试图自我赋权的口实。所以笔者认为，促进裁判统一，不能构成设立最高人民法院大区分院的现实理由。

▍四

海波教授在论述设立大区法院必要性时讨论了案件下沉带来的问题。其中提到“大幅度提高基层法院管辖案件的标的额可能增加当事人对法院能否公正审理的疑虑，也增加基层法院的审理压力和廉政风险”，对此笔者颇有些不同意见。而且为了让这意见不至于被误解为笔者基于长期基层法官职业经历的情感立场表达，笔者必须强迫自己说出一些可能是不怎么有情商的冷酷观察。

海波教授的这个判断其实表达了他的一个隐含前见，那就是基层法官不但从司法系统内部视角看素质、能力都相对于上级法院的法官为低；而且从系统外部看，其司法产品相对于上级法院也更不为作为司法产品接受对象的社会公众所接受，评价更低。概括说就是，权力更高的法官不但自身能力更强，而且外部评价更高。但坦率说，海波教授的这个前见是缺少实证经验支持的，这个判断更多的是基于上级法院基于手中可以改变下级法院判断的司法权力而迁移出的一种道义附丽，其中潜在的台词就是：谁有权谁就更公正，更有能力。对此我们要事实求是地看。

首先，司法权力体系中位置更高者是不是就一定有更高的公众评价？这个问题笔者也不好开展调研，在此只想陈述一些可能会挑战这个判断的真实故事。在上个世纪九十年代和本世纪初，当时地方党委为了促进各机关为民服务意识的提高，每年都会搞一次“行风万人评”，请老百姓为各个机关打分。笔者清楚的记得当时有领导很惊讶的说到由于不少地市的中级法院评议分值远远低于驻地所在区域的基层法院，为了顾忌上级法院的颜面而不得不将两级法院的分值加起来平均后一并发布该系统得分，这种现象在其他条线就非常少见。对此本文不想分析原因，只想陈述这个故事，希望它能够挑战一下很多人心里的固有认知。其次，笔者认为对四级法官的素质问题同样不好甚至就没有办法展开调研，只想提供的一个从四级法院法官的犯罪率出发的观察视角。这个犯罪率我们很难从公开报道中获取，笔者在此只是提供一个观察视角，大家都有足够的渠道获取足够信息去判断是不是最高法院的法官犯罪率在四级法官中同样也是最高。如果考虑到四级法官的犯罪率，再考虑到更高级别的法官有更多的手段对抗侦查等因素，那么就会动摇一个因权力而迁移附会上去的评价前见：更高级别法官有更公正处理案件的内在素能和外部评价。

此外，海波教授谈到案件下沉增加了基层法院的负担，但曾经饱受基层法院案负压力的笔者对此却并不支持这条理由。大标的额案件不一定更难审判，而且还可能更容易审判，还很容易出彩、出案例、出成绩，这样的案子对基层法官来说是“打着灯笼也找不到的”，内心是欢迎的，这是个司法系统大家都心知肚明的常识。让基层法院审理原来由上级法院审理的大标的额案件当然也一定程度上增加了基本法院的案件负担，但这些标的额大、好审的案子对已经淹没在海量麻烦中的基层法院来说并不是多么大的事情，而且它们的存在还能在相当程度上提高基层法院在社会治理结构中的权威地位。

海波教授是行政法研究领域的学术权威，他在本文中对行政诉讼改革过程中让基层法院审理区县政府的“小马拉大车”现象表达了明确的反对态度。笔者理解海波教授对此情形的警惕和担忧，但事情都有两个面，我们还是应该一分为二的看。那些被起诉到人民法院、以基层区县政府名义做出的、由区县政府出庭应诉的行政行为里面，很大一部分其实只是政府部门的行为，审判此种行政行为的难度和所承载压力对基层法院来说，与审理其他直接以部门名义做出的具体行政行为没有实质性区别。而且，让基层法官在法庭上审理区县政府为被告的案件，让法官在审判台上俯看作为被告当事人出庭的行政机关负责人，本身就是对司法权威、法律权威的重要塑造。同时，基层法院也能在审理基层区县政府为被告的行政案件中与地方政府进行权力博弈，并在此过程中获取区县政府更高的尊重，让司法权与行政权取得相当程度的平衡。

海波教授在文章中提到了地方法院以广泛开展诉前调解等方式实质性化解纠纷的做法，这个现象很值得重视和讨论。目前这种广泛开展的纠纷化解探索到底是否权宜之计，能否取得其所欲的“实质化解”效果，以及这种化解路径本身自带的反职业化、反专业化色彩是否会动摇我们追求的法治秩序，都有进一步讨论的必要。矛盾纠纷的多元化解是包括法院系统的地方党政系统在诉讼案件数量剧增情形下采取的主要应对措施之一，这种措施的采取与否跟上级法院下沉到下级法院的那相对于受案数字总量而言可以忽略不计的下沉案件数没有太大关系；而且上级法院下沉的那些案件由于相对重大，一般来说也并不在诉前调解方式的射程之内，它们还都是需要法官进行审判的。

此外，海波教授还讨论到高级法院做出的生效裁判不宜由原审法院进行再审的问题，对此笔者完全赞同，同时更想进一步延伸海波教授的讨论：不仅高级法院不宜再审自己的案件，而且所有法院都不宜再审自己的案件。我们的诉讼制度应该进一步明确，除最高法院可以再审自己审理过的案件外，其他各级法院都不能再审自己审判的案件，应当确立由上级法院进行再审的刚性制度。

▍五‍

海波教授在文章中用三部分讨论了设立大区分院的合理性、可行性及其优点，对这些讨论，笔者在完全同意的同时感到有些意犹未尽，也条陈于此，以续貂身。

为什么要增设最高法院大区分院？一言以蔽之，就是治理任务的变化让治理系统必须随之进行相适应的变化。伴随着诉讼案件大幅度增加，疑难复杂案件和当事人对判决结果拒不接受的非疑难复杂案件的绝对数量都随之上升，矛盾纠纷的多发高发、对抗性加剧等来自诉讼体制外部的治理压力增加，需要司法体制从机构到诉讼制度做恰当的应对。设立大区分院，能够让诉讼制度有了三审终审的改革空间，能够将严重对立的纠纷合法地在法定程序内停留更长时间，从而产生更多的矛盾化解机会。相对于目前这种两审终审后就交给地方党政系统和社会自身来吸纳消化不被当事人接受之裁判结果的做法，将社会矛盾更多地吸附、固定在诉讼制度和诉讼程序内解决消化，能够大幅度增加司法系统对国家治理系统的贡献程度，使得人民法院的工作能够实现更多的外部治理价值。

矛盾是无处不在的，我们不能奢望当事人都接受司法系统的裁量，对于这种不接受，在通过提高司法产品说理以增加可接受性的策略效益已经达到边际的时候，我们应当考虑司法系统的机制体制性变化。对现实涉法涉诉信访有过实证调研的人都会了解，很多消耗了基层党政系统大量资源精力去吸附化解的涉法涉诉信访案件在法律上都是非常清楚的简单案件。但就是由于当事人的拒不接受以及这种矛盾本质上属于人民内部矛盾不宜于采取强制手段打击等原因，而不得不让基层党政系统付出大量非制度性支出。这些非制度性支出，单从法院角度看，的确是并非由司法体制直接付出，是司法系统外其他治理子系统的问题。但从整体治理系统角度看，在依法治国大背景下，其效果远不如将其合法吸纳在司法系统中消化解决好。目前的两审终审加再审的制度，在日渐增多的涉法涉诉信访案件面前，已经有些力不从心，需要采用三审终审的方式解决，而三审终审，就需要增加一级法院。这样才能顺利地扩充诉讼体制对社会矛盾的容纳度，才能大幅度倍增法院系统治理社会的制度能力。另外，从当事人角度看，增加审级能够更多地给予其在司法系统内解决其与他人的现实矛盾甚至只是心中疙瘩的制度性机会，在更长的制度时间轴上，延缓他们面对法律最终裁判结果的最后时刻，慢慢消弭他们对法律的误解，慢慢接受法律的调整。同时，增加审级又能够合法地增加与刘书平案类似的所谓“无实质意义”案件的机会成本，让增加的成本促进当事人其采取更理智的行动。

这似乎是一种“矛盾上交”的思路，也似乎与目前更提倡的“在基层解决纠纷”唱反调，应当受到批判。但二者并不是一回事，也各有不同的治理面对。

从理想状态上，所有的矛盾纠纷都在基层予以解决当然是最优选项，但坚硬的现实总是挑战人们的良善预期，许多对抗强烈的纠纷就是无法在基层予以解决。这不是由于基层组织的不勤勉担当导致，也不是一个站在道义高地上指责基层、批判基层就可以解决的问题。基层的大量纠纷只有跳出基层才能超越利益的牵扯、打破关系的盘根错节从而取得公信，也只有到更高一级裁判场所，才能以不讲关系、纯粹说理的方式实现公正，强行压给基层消化解决就等于是用基层乃至地方利益、人情的交互纠缠来绑架实质公平。而且，目前被寄予解决纠纷难题厚望的基层单位已经远远不是传统社会里的家族，也不是新传统社会里的生产队和产业工厂，他们由于缺乏以前社会基层单位所享有的对团体成员的重大经济权力而在调处纠纷方面明显缺乏权威。在传统社区单元里，成员不接受社区单位的纠纷处理意见，很可能就会导致在经济生产方面的重大损失，正是这个潜在的机会利益损失让基层单位成员接受单位的调处意见，没有这种经济权力的基层单位很难靠道德、情理说教来解决大量纠纷。相对于由专业司法机构处理纠纷的“正统”法治模式，目前我们是致力于双管齐下，在基层解决纠纷这一端也投入付出了大量人力物力，也取得了一定成效。但我们还是要理性对待这项工作的绩效，要分析一下投入在多元化解领域的人财物所产生的绩效与投入到法院系统人财物所产生的司法产品的对照比，再实事求是地决定我们努力的方向。以笔者的观察，同等投入下两者的产出差距，无论是质量还是效率，几乎可以说是地方民兵和王牌军的差别。有限财政制约下，继续在基层化解路子上扩大投入，未必是优先选项。

更重要的一点是，更高一级法院在社会公众的意识里不仅是更代表法律，也更代表国家。如果“国家”和“法律”都在这种尖锐的社会矛盾面前不采取主动担当、积极吸纳的态度而是试图回避矛盾，让社会自行消化，那很可能就会降低公众对国家的能力认同甚至情感认同，也更可能会在社会中助长出非体制性权力——想想被二十世纪中国革命打破了的地方绅权、族权。[8]如果这些尖锐矛盾一律不上交，强行在基层消化，那地方民众如何实现心中“找青天说理”的愿望？这种“找青天说理”，其实就是老百姓下意识里对中央政府的信赖信任。所以从大一点讲，即便是为了我们单一制国家中央政府在全体人民中的神圣地位，上一级法院乃至最高法院也要主动承担起地方化解不了、解决不了的矛盾纠纷，让公众对最高法院为代表的国家权力顶层更信赖，让我们国家更有凝聚力。

而这只有在最高法院设立大区分院以后，给了三级终审制度以组织空间后才能更充分实现。

海波教授在文章中论述到设立最高法院大区分院并不增加人员编制，从目前最高法院和铁路法院系统中调剂编制。对此笔者的意见反倒是认为不必这么保守。首先是笔者不认为最高法院目前已经承担了大量案件，就目前这些案件当然不需要增加编制人手；但笔者设想的设立大区分院的目标之一就是让更多疑难或者强烈对抗、长久对抗型纠纷吸附、化解在法院系统，那设立大区分院后就应该审理更多的案件才是。审理的案件越多，也就需要更多人手，不见得非得死守目前的编制底数。

最高法院及整个法院系统面对着越来越多的矛盾纠纷案件，这不是法院系统自己主观意愿能够决定的，不是采取政策的甚至法律的手段推出去、堵出去就能够逃避掉的。越来越多的社会矛盾涌进法院，本身就是依法治国历史进程的客观展示，就是社会对法院的强烈需要的客观证明，也是法院地位日益上升、作用日益重要的客观凸显。人民法院在这样的客观形势面前，应当以更积极主动的态度把矛盾吸纳到系统内来，用系统内部的专业技术人员、专业技术能力去化解这些纠纷。如果我们的人手不够，就增加我们的人手，这是自然而然的事情，不能刻舟求剑，死守编制人员数目不放。最高法院如此，各级法院也是如此，案子多了，就应该增加人手，从而提高整个系统的专业化解能力。当我们在客观上不能降低司法系统外部对司法裁判产品需求的时候，就必须想办法增加司法的产能供给。

▍余论

笔者同意海波教授设立最高法院大区分院的构想，但秉持了相当不同的理由。不同主要表现在：一方面是笔者眼里的司法运行和海波教授眼里的司法运行现实是不一样的，另一方面笔者认为司法系统的变革应该从外部需要的变化出发，而不应该是从让司法系统更加符合某种规范要求出发。如果最高决策层在讨论设立大区分院意见的时候注意到两种不同的证成进路，也许就会在体制重大变化之后采用更积极接受矛盾进入的态度，更注重司法对外提供产品的效能，让最高法院及其分院承担更多的矛盾纠纷治理任务，这正是笔者所期望的。

向上滑动查看注释

[1] 何海波，《关于设立最高人民法院大区分院的设想》，载《中国法律评论》2023年第5期。

[2] 周强在2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上所作《最高人民法院工作报告》中公布的最高人民法院2022年共受理案件18547件，审结13785件。

[3] 以找不到人为典型特征的“送达难”问题是长期困扰一审法院的老大难问题，这些年随着我国送达制度的进一步完善和信息技术进步，送达难得到一定程度上缓解，但送达工作仍然需要占到基层民商事审判相当大精力。送达难在二审、再审过程中就几乎不会出现；同时按照我国民事诉讼法的规定，案件由一审法院负责执行。

[4] 以笔者基于基层审判实践的体会就是，每年应处理一百件左右较复杂案件，最高法院案件相对更加疑难复杂，这个最低案件数可以在进一步调研基础上相对减少。

[5] 何海波：《关于设立最高人民法院大区分院的设想》，载《中国法律评论》2023年第5期。

[6] 何海波：《关于设立最高人民法院大区分院的设想》，载《中国法律评论》2023年第5期。

[7] 比如某种犯罪到底确定什么罪名，司法系统内部和刑法学者可能会有强烈争论，但当事人还有公众对此并无多少兴趣，他们更关注刑罚。只要刑罚没有太大差别，就不会引发外部关注。

[8] 这并非危言耸听。笔者参加过一次多元化解的讨论会，席间一位比较有名的多元化解人员介绍了他化解纠纷的经验，他是一位退休了的村支部书记，在当地很有影响力。他介绍的主要经验就是“我可以使用你们（法院）不能使用的方法，可以说你们（法院）不能说的话”，他对法院还有其他机关提出了很多要求可以说是僭越式的。当时笔者出于警惕，在回应时就谈到了不能以多元化解的名义让绅权对基层政权的蚕食暗度陈仓。‍

本文为文化纵横新媒体特稿，原题为《为什么应当增设最高人民法院大区分院？》。感谢作者授权原创首发，仅代表作者观点，供读者参考。

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