【文/观察者网专栏作者 冯川】
一、引言
根据财政部1月30日公布的数据，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元。其中，一般债务158688亿元，专项债务248685亿元；政府债券405711亿元，非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。
从三级地方政府金融负债层级结构来看，部分县域政府负债所占比例最高。而政府对金融信用的透支表现，即出现资不抵债和债务逾期违约现象。
金融信用之所以成为透支对象，有其体制性原因和政策性原因。
在体制上，一方面，县域政府向银行等金融机构的贷款行为缺乏预算硬约束机制和债务审查、监督与追偿约束机制，因此县域政府不用为银行信贷风险担责。在“一届县长一届政绩”的任期目标短期化背景下，每一届领导也不用为地方长远发展中存在的风险负责，因为每一届领导任期内的借债都可以留给下一届领导来还。透支金融信用不仅不会影响其升迁，反而使其可以因鲜亮的政绩而得到高升。这种通过金融信用透支获得的权利与信贷偿还责任的不统一，必然造成县域政府对金融信用透支的偏好。
另一方面，中国的商业银行都是国有性质的，历史上即使国有银行向国有企业放贷出现不良贷款，中央都会予以剥离，地方政府在中央财政兜底作用下也不会因债务问题而破产。因此银行给地方政府贷款的风险几乎为零，这些金融机构会竞争性地向地方政府发放贷款。
在政策上，2015年修订以前，《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券、预算不能列赤字，这就限制了地方政府的融资工具，将其财政信誉与中央政府紧密捆绑。具有举债迫切需求的地方政府于是高度依赖银行信贷和金融杠杆。2015年新《预算法》实施后，高额地方债券的付息规模不小。2023年，地方政府债券支付利息12288亿元；而去年这一数据是11211亿元，首度超过万亿，相比2019年几乎翻了一倍。有报告显示，地方政府债券付息支出占地方综合财力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。
但地方结存限额有限，因此也需要通过银行贷款展期降息、贷款置换到期债券等金融措施，化解城投债券等地方债风险。在还债责任转移预期下，地方政府的债务风险自控意识不足。银行贷款可以只付息不还本，而地方政府只付息的压力不大，本金也会在将来成为并不很大的债务。因此，只付息不还本是一个可行的贷款方案。
虽然县域政府动员金融资源而放大财政缺口之后，在理论上可以进一步通过动员上级政府乃至中央政府资源，而将缺口向上级和中央转移。但中央政府以货币化方式稀释债务压力的后果，是引发通货膨胀和经济秩序的混乱。
另外，虽然县域政府对金融信用的透支，在一定程度上导致源于银行贷款期限与政府投资项目回报期限之间的结构性错配，县域政府利用贷款展期或贷新还旧，理论上可以起到延长贷款期限的作用，用于基础设施项目建设的债务可以改善基础条件、提高企业投资积极性，最后提升县域政府偿债和化解债务风险的能力。但是实际上，对于大部分缺乏资源与区位优势的中西部县域而言，由于经济发展潜力相对较小，不动产升值空间有限，大规模城市建设投入也难以转换为县域经济的发展和县域政府的偿债能力。
然而，不论是展期降息还是置换，毕竟只是将债务期限拉长、利率降低，地方全口径债务余额并没有改变，仍待化解。随着财政收入和土地收益增长的放缓，地方融资平台进入偿债高峰期，县域政府的金融信用一旦透支，就可能对银行金融系统造成系统性冲击。
笔者近期调查发现，不少中西部县城的大规模城市建设投入并没有进入生产性领域，而是流入了公益性领域。投入无法带来相应产出，产生大量资源浪费。这些县城都是人口净流出地，商贸中心、大公园、大广场等项目建设成本和维护成本耗费数十亿乃至数百亿元，利用率却极低，也无法扭转人口净流出的状况，难以带动当地生产力的提升。
资料图来源：新华社
以下将以Q县为例，分析透支经营县城的逻辑。
二、观摩考评促进城建：经营县城的动力机制
市级不规定县级城市创建的具体项目，但是会制定考核办法，对县级城市创建进行考核评比。如果在城市基础建设排名中连续落后，县级领导就需要在市级大会上作表态发言了。
即使中央规定不允许进行考核评比，但考核评比现在更多以“观摩”的名义存续下来。每年进行的所有“观摩”都有奖惩办法，县领导都要参与“观摩”活动——每年市委书记、市长亲自带领四大班子成员，与市直部门十来个干部，以及各县的县委书记、县长，乘坐几辆大轿车，巡查各县城的城市建设，考核县级领导对城市建设的贡献。
“观摩”活动从属于“百城提质”活动。对于Q县不少中层干部而言，他们并不知道“百城提质”活动在源头上是省一级还是中央发起的，他们只知道这个活动在当地已经开展了超过3年时间。
“百城提质”的核心，就是改变城市面貌。对于县政府而言，“百城提质”的“观摩”考核非常重要，这属于偏重经济目标的综合目标考核。只要在这项考核中取得不错的排名，其他专项考核都容易应对。
各县在“观摩”的考评压力之下，为了争先进，就只能“上项目”，成立县级城市建设领导小组（不设办公室），由县委书记亲自抓工作落实。每到“观摩”考核前夕，政府办负责通知相关部门临时开会，分成几个小组，每个小组具体负责应对“观摩”考核的某一个具体环节。
一般而言，县里迎接“观摩”需要准备半个月到一个月时间。当然，有时候也会因为市级领导公务繁忙而推迟“观摩”，也会遇到连续推迟数月的情形。比如按照惯例，“观摩”通常在3月左右开展，2020年先是推迟到8月，而实际上则是直到9月才进行“观摩”。正因为如此，事实上县里全年都需要谋划和准备“观摩”的具体工作，并且提前谋划来年的工作安排。
据住建局干部介绍，城市“观摩”的看点是全方位的，既包括学校、医院等城建设施，也包括城市管理、卫生、市场、交通建设等等。同时，市级领导每年都会根据中央关注重点、中央城市建设任务的变化，而改变视察的项目侧重，“今年看了明年就不看了”。比如对于Q县，2020年重点视察的三项分别是“老旧小区改造”、“城市公共服务设施项目（公园、道路）”和“城市房建项目（房地产开发）”。这些视察项目每年都会提前布置。