“加速者”岸田：安倍之后日本的防卫演进

去年12月16日，岸田政府发表了2013年“国家安全保障战略”（Japan’s national security strategy）的极具野心的修订版。这一文件是包括“国家防卫战略”（national defense strategy）和“防御力整备计划”（defense buildup plan）的“安保三文件”的一部分。去年12月的声明不仅在承诺的雄心和广度方面引人注目，而且还揭示了日本国内对地区和全球地缘政治和地缘经济趋势的担忧正在迅速恶化。对抗其称之为的“自二战结束以来最严峻和最复杂的安全环境”，日本新的战略号召“根本上强化日本的能力”，和“强化美日同盟的共同威慑和反应能力”，并“与加强与志同道合的国家间支持和强化自由开放的国际秩序的合作”。在三文件之中，最史无前例和引人关注的两个承诺是“增加日本的官方防卫预算”和获得“反击能力”（counter-strike capabilities）。在一月中旬，岸田在华盛顿声称日本的新战略与其盟国美国的战略“趋同”，共同的目标是“加强威慑”、并提出一个“现代化联盟的愿景，以在新的战略竞争时代取得胜利”。美国对此给予了高度赞扬，并重新确认了美国对日本联盟和防卫的承诺。

本文主要着眼于围绕日本防卫政策的三个问题。第一，这些事态发展告诉我们，日本政府对日本安全环境、目标以及实现目标的方式方法的看法发生了什么变化？其次，“三文件”是否如许多人所断言的那样，标志着日本防卫态势的根本性转变？最后，在长期任职的前首相安倍晋三之后，这三份文件对日本的发展轨迹有何启示？

日本21世纪最新和最急剧的防卫政策变化的驱动力是其正在改变的安全环境。离日本第一份国家安全保障战略已经过去了九年，其领导人判断他们的安全环境和世界已经发生了根本的变化。国家安全保障战略在强调积极的外交与合作对于塑造积极的国际环境的重要性的同时，还呼吁“通过从根本上加强日本的防卫能力来为最坏的情况做好准备”。尽管日本领导人对日益恶化的安全环境的许多担忧则更早，但去年东北亚和东欧出现的极不稳定的局势促成了“三文件”的实质内容和惊人的紧迫感。去年的国家安全保障战略还史无前例地扩展了日本国家安全的概念，包含了“经济安全保障”（economic security）这一新的部分。

1. 中国：“一个前所未有的安全挑战”

日本对于中国许多政策的日益加深的担忧在2013年的国家安全保障战略之中就初见端倪。在2022年国家安全保障战略之前，中国人民解放军的快速发展使其能够打击日本自卫队和在日美军基地，这大大加快了区域均势的变化。此外，相比较2013年，近年来两岸关系持续紧张。在这一背景之下，日本新的安全保障战略第一次给中国贴上了“至今为止未曾有过的最大的战略性挑战”（これまでにない最大の戦略的挑戦）的标签。尽管日本内部磋商之后，取消了最终文件中称中国为“威胁”，这一措辞主要是为朝鲜保留的，但日本防务规划人员现在的重点显然是中国。

2. 朝鲜：“一个严峻且迫在眉睫的威胁”

在2013年时，对于日本而言朝鲜已经是一个明确的威胁。过去的这九年里，日本对其的担忧倍增。在2014年至2022年期间，朝鲜试射了近200枚导弹，展示了其日益庞大、多样化、精确和可生存的新武器库，能够打击美国本土，并又试射了3枚核武器，包括2017年热核聚变试验。在2022年，朝鲜打破了此前的年度导弹试射纪录，共发射了约70枚导弹，其中包括多次洲际弹道导弹试射和另一次对日本的挑衅性发射。因此，日本新的国家安全保障战略把朝鲜的军事行动视为“一个对日本国家安全战略比以往任何时候都更加严重和紧迫的威胁”。除了担心朝鲜可能直接侵略日本或美国之外，文件还指出了朝鲜和韩国之间的“对抗”，这表明了日本对半岛紧张局势恶化的担忧。

3. 俄罗斯与“冷战后世界的完全终结”

与2013年相比，日本对其安全环境最显著的变化当属其对俄罗斯的担忧。俄罗斯进攻乌克兰对日本领导人的地缘政治趋势的印象和国家安全的感受有重大的影响。2022年日本国家安全保障战略中称，“塑造国际秩序的根本规则已经被俄罗斯的“侵略”（shinryaku）所破坏。在华盛顿一月的一次演讲中，岸田称这标志着“冷战后世界的完全终结”。岸田进一步把在欧洲的战争与日本的国家安全相联系，称“如果我们任由运用武力单方面地改变现状的行为不受挑战，那么这将发生在包括亚洲的世界各地”。日本新的国家安全保障战略中也揭示了其从俄乌战争和国际社会的反应中学到的冷静一课，认为是乌克兰“不足”的国防能力“未能阻止和威慑俄罗斯的侵略”。因此，报告指出，日本必须采取更多措施“避免招致外国侵略”，并向“其盟国和志同道合的国家”发出信号，日本将为阻止“武力改变现状 ”的努力做出更大贡献。

2022年12月的战略和2023年1月华盛顿的会议结果都反映出日本领导人对于日本必须做些什么来更加有效率地应对东亚恶化的安全环境、均势变化和一个新的“战略竞争时代”的再评估。2022年国家安全保障战略的目标主要是确保日本的“主权和独立”、“日本经济能够发展的国际环境”以及“确保基于法治的稳定、可预测、自由和开放的国际秩序”。国家防卫战略的三个主要目标是“塑造一个不接受以武力单方面改变现状的安全环境”；与美国和志同道合的国家合作，威慑并在必要时迅速应对任何单方面改变现状的行为，以“防止进一步升级为对日本的侵略”；如果发生侵略，则承担“打断和击败”侵略的主要责任。从今年1月美国和日本的联合声明来看，二者都同意沿着以下三条轨道来加强威慑。

1. 轨道一：强化日本自身的防卫能力

基于乌克兰“自身不足的防卫能力”才导致其“威慑俄罗斯进攻的失败”的判断，日本新的防卫战略和自去年12月以来领导人的话语中都对日本自卫队能力不足作出了极为冷静的评估，并承认需要大量资金来解决这些问题。这也明确地暗示着目前的日本并不具备实现其新颁布的防卫战略中所提及的目标的能力。作者认为较之前相比，最新的战略中一个重大的发展是2027年核心国防开支增长近三分之二。广为流传的增长两倍的说法具有误导性，但这仍旧是历史性的、野心勃勃且具有潜在变革性的转变。尽管安倍政府时期也自诩自卫队发生了“根本性转变”，但防卫预算增长幅度微乎其微，日本官方预算也保持在了GDP1%左右。在2023年1月的施政演说中，除了国防开支外，岸田还强调了作为日本努力实现“防御力的根本性强化”（防衛力の抜本的強化）的一部分的另外三个优先事项：获得“反击”能力、提高网络能力以及进一步加强日本西南岛屿附近的防卫态势。尽管岸田宣称获得“反击”能力并不会让人感到惊讶，但毫无疑问仍是一个里程碑式的时刻。这标志着日本政府首次正式、明确地宣称，通过对敌方领土上的军事目标发动打击来应对攻击的能力是威慑和日本自卫所必需的。这背后的逻辑是“区域”核和导弹的“数量和质量”的突破性进展意味着“饱和攻击”（saturation attack）能够轻易压倒日本现有的导弹防御系统，因此有效的威慑需要有能力在发射源头中断发射。此外，在轨道一下另一个历史性的承诺是为海陆空自卫队设立一个“统合司令部”。

2. 轨道二：强化美日同盟

加强与日本唯一条约盟国的合作也是日本新防卫战略的重要关注点。在今年一月美日会议之后，美国给予了日本新战略坚定的支持。双方也表达了对一个新的“战略竞争时代”的共同观点，和视中国的行为为“印太地区内外最大的威胁”。比较显著的成果是拜登政府把美日安保条约的第五条的承诺延伸到了太空层面。此外，美国还对日本寻求反击能力给予高度赞扬，并承诺“深化双边合作，实现有效利用”。这些承诺十分重要，反击能力需要前所未有的合作以及调整联盟数十年以来的“盾/矛”的分工合作。但这也反映了几十年来随着安全环境的恶化，美日同盟日益紧密的趋势。即使在反击方面，在可预见的未来，日本也将在很大程度上依赖美国的武器。与此同时，关于遏制“单方面以武力改变现状”这一既定优先事项，至少自 2010 年以来，盟国为加强对日本西南诸岛的威慑所做的努力正在加速。

3. 轨道三：强化与第三方的防卫纽带

第三个轨道是日本在不断努力加强与美国主要盟国和伙伴的防务关系。岸田接过了前任的接力棒，甚至在三份文件于 12 月公布之前就与美国的主要盟国发表了新的重要声明。例如，东京和堪培拉在2022年就签署了互惠准入协定。而尽管日本已经加强了与美国欧洲盟友间的防卫纽带，俄乌冲突带来了更大的紧迫感。去年岸田作为日本首相第一次参加了北约峰会，同意与英国和意大利共同开发下一代战机。在今年一月峰会之前，岸田还到访了G7中其他五国的首都。成果包括与意大利之间的新的防卫合作协议，和与英国的历史性的互惠准入协定。除此之外，日本还与韩国和印度等美国印太地区伙伴之间的防卫纽带。

4. 重大变化中的重要延续性

作者认为许多评论家倾向于选择性地关注所感知到的变化，而忽视了日本防卫轨迹的连续性，这往往会过度简化更为复杂和微妙的现实。事实上，日本的改革轨迹在很大程度上延续了2013年国家安全保障战略中相同的三个轨迹。的确，寻求反击能力的决定是历史性的，但许多评论都忽略了两个重要的事实。第一，自20世纪50年代以来，只要没有防御来袭导弹的“替代手段”，这种能力就被认为是符合宪法的。直到去年12月，放弃这种能力还是一种政策选择。第二，岸田政府明确表示不允许先制攻击，这也是为什么日本会称这种能力为“反击能力”。岸田自己也宣称日本将会延续“专守防御”的承诺。作者认为专守防御从来不是关于日本拥有（或没有）什么能力，而是在什么情况下使用这些能力是可以接受的。至少目前来看，虽然有些延伸，一个核心原则依然存在。更广泛地说，被称为和平宪法的宪法第九条仍没有被改变。如国家安全保障战略中所言，日本自卫队使用包括反击能力等武力仍需要满足“三要件”：（1）日本的“国家生存”必须被一个“明确的危险”所威胁 （2）没有解决威胁的替代方法存在 （3）日本采取的武力必须限制在“必要最小范围”之内。

1.资源配置

截止本文撰写之时，日本政府内一片乐观，认为政府增加官方国防预算的承诺是可以实现的。然而，事情可能随着时间的推移愈发困难，计划的增长在政治上和财政上的长期可持续性如何也是一个未决的问题。但岸田并没有在自民党内部对资源配置进行充分的讨论，一些增税措施显然不受欢迎，即便在自民党内部也是如此。挑战不仅是政治和财政方面，提高税收和通过新的相关立法可能还需要大量的政治资本，而自2022年10月以来内阁支持率一直停留在 40% 以下的岸田显然不具备这些资本。

2. 机会成本

特别是由于关于如何为计划增加的国防预算提供资金的政治辩论尚未结束，因此关注资金的最终来源非常重要。举债、增税和削减其他预算似乎都有可能。从理论上讲，这些措施可能会对日本领导层的稳定性和其国家安全战略的其他方面产生负面影响。可能的情况包括政治领导层更加内向，以及用于华盛顿感兴趣的其他外交政策优先事项的资源减少。

3. 联合政治的动态

公明党作为自民党的伙伴经常在21世纪日本防卫政策的轨道中被忽略。虽然日本安全环境的急剧恶化导致公明党最终在2022年支持“反击”，但它仍然将在日本新防卫战略中扮演着重要角色。在制定政策、为国防预算提供资源、通过新的保密和安全相关立法或自民党未来可能试图修改第九条时，关注联合政治内部的谈判将非常重要。

4. 联盟指挥和控制

与其他联盟不同，美日同盟既没有明确对等的联盟义务，也没有联合作战司令部。尽管日本已宣布计划在2027年之前建立一个永久性的联合作战司令部，但目前在日本还没有美国的对应机构。美日是否、如何以及多快地建立或修改这些安排，将是联盟未来发展的一个重要变量。

5. 台湾海峡

日本2022年12月的文件和拜登-岸田1月的声明都强调了 "维护台湾海峡两岸和平与稳定的重要性”。在过去十年中，日本加快了在西南诸岛周围加强威慑的努力，这对今天以联盟为中心的威慑和在邻近的台湾海峡的反应选择具有明显的影响。最近有媒体报道称，美日两国专门针对“台湾有事”（Taiwan Contingency）的讨论和计划可能正在取得进展。未来几年美日之间如何讨论，计划以及与第三方取得联系将很可能会对日本和联盟的威慑有重要影响。

作为日本迄今为止在任时间最长的首相，安倍晋三被贴上了“主导”、“变革性的”和“鹰派”的标签。尽管其取得了许多成就，但人们通常忽视了两个重要现实。第一、他在 2012 年 12 月重新掌权时，国家安全改革议程已在顺利进行，他在此基础上继续推进并加快了这一进程。第二、他并非“一强”（ikkȳo），安倍在离任时未能实现其追求更有力地转变日本国家安全态势的关键目标（如修改第九条）。而岸田已经完成了安倍难以企及的两个目标：增加日本防卫预算和让公明党批准“反击”能力。目前岸田所做的努力表明其正在书写自己的“积极”外交政策和全球领导议程。的确，许多倡议可以追溯到安倍时期的努力，但问题的关键在于，推动日本21世纪国家安全演进的力量远不止任何一位领导人。

以上的雄心勃勃的承诺是在一位此前几乎被媒体普遍认为是“鸽派”的首相执政期间做出的，这不仅揭示了近年来地区地缘政治和日本国内政治格局发生了多大变化，而且也暴露了过分关注个别领导人作为日本国家安全轨迹主要决定因素的弊端。领导人固然非常重要，但其他有力因素也在发挥作用。虽然日本新的国家安全和防卫战略雄心勃勃，具有前所未有的变革潜力，但日本数十年来防卫取向的独特核心支柱依然存在。与其说过去几个月的事态发展标志着全面的“脱节”，不如说是日本在瞬息万变的外部环境中对国家安全相关机构和政策进行改革的几十年历程中最新篇章的开篇。然而，这一篇章的其他部分尚未完成，在未来五到十年，完成目标仍需要克服许多困难和做出努力。

国家安全保障战略

Japan's national security strategy

国家防卫战略

national defense strategy

防御力整备计划

 defense buildup plan

反击能力

counter-strike capabilities

饱和攻击

saturation attack

经济安全保障

economic security

台湾“有事”

Taiwan Contingency

校对 | 信思涵

审核 | 丁伟航

排版 | 张心妍